<<
>>

Приоритетность норм потребительского законодательства

Законодательство о защите прав потребителей объединяет нормы различных отраслей права. [13] Большая часть из них, несомненно, принадлежит к гражданско­му праву, поскольку имеет в качестве единственного предмета регулирования гражданские правоотношения.[14]Метод регулирования, применяемый потреби­тельскими нормами, отличается от классического диспозитивного метода, харак­терного для гражданского права, но специфика метода не лишает данные нормы гражданско-правового характера, что будет показано ниже в этом параграфе.

Общие нормы гражданского права регламентируют правоотношения без уче­та того, что в них участвует потребитель, т.е. исходя из равенства участников хо­зяйственного оборота. Потребительские нормы обеспечивают дополнительное (по

отношению к общим нормам) регулирование правоотношений, одной из сторон которых является потребитель. По сути дела, они вносят в гражданско-правовое регулирование уточнения и корректировки, улучшающие юридическое положе­ние потребителя по сравнению с тем, что предусмотрено гражданским законода­тельством в аналогичных обстоятельствах для всех прочих субъектов.

Потребительские нормы, касающиеся банковского вклада, счета и кредита, рассредоточены по законодательству. Обычно в тексте этих норм прямо указыва­ется специальный субъект - «потребитель», «гражданин», «гражданин-заемщик», что позволяет отличать их от общих норм гражданского права, регулирующих аналогичные вопросы. Вместе с тем, единый термин, обозначающий защищаемо­го субъекта, отсутствует, что препятствует формированию системы потребитель­ского законодательства.

Согласно ст.1 ЗоЗИП, отношения в области защиты прав потребителей регу­лируются положениями ГК, самим ЗоЗПП, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В сфере банковских услуг к «другим федеральным зако­нам» можно отнести, прежде всего, Закон о банках (ст.29 и 30), ЗоПК и Вводный закон к ЗоПК (два последних должны вступить в силу с 1 июля 2014 г.).

В данной работе мы обобщенно называем нормативно-правовые акты, содержащие потре­бительские нормы, «потребительским законодательством» или «законодатель­ством о защите прав потребителей».

Структура потребительского законодательства по сегодняшний день остается неопределенной. Это приводит к столкновению потребительских норм друг с дру­гом. К примеру, согласно ч.2 ст.10 ЗоЗИП при предоставлении кредита потреби­тель должен получить информацию о размере кредита, полной сумме, подлежа­щей выплате потребителем, и графике погашения этой суммы. Этому же вопросу посвящен абз.7 ст.30 Закона о банках, но смысл и терминология двух рассматри­ваемых норм совпадают не полностью, что нельзя признать нормальным. Соглас­но Вводному Закону к ЗоПК эти нормы признаются утратившими силу с 1 июля

2014 г. Однако само место Закона о банках и ЗоПК в структуре потребительского законодательства вызывает вопросы.

Исходя из преамбулы ЗоЗПП, этот закон должен рассматриваться в качестве базового нормативно-правового акта в сфере защиты прав потребителей. В п.2 Постановления Пленума ВС №17 разъяснено, что в случае, если отдельные отно­шения с участием потребителей урегулированы специальным законом, то он име­ет приоритет над нормами ЗоЗПП (именно нормами ЗоЗПП, про нормы ГК ничего не сказано).

Статьи 29 и 30 Закона о банках устанавливают для банков ряд обязанностей и запретов, защищающих их клиентов-граждан. Можно предположить, что этот за­кон имеет характер специального нормативного акта по отношению к ЗоЗПП в части банковских отношений. В то же время из абз.2 ст.2 Закона о банках следует, что он регулирует банковскую деятельность, а вовсе не отношения с участием по­требителя. Такие отношения являются специфическим предметом регулирования именно для ЗоЗПП, что отражено в его преамбуле. Разумеется, по факту предметы регулирования обоих законов пересекаются. Однако одни и те же общественные отношения рассматриваются в них с разных ракурсов в зависимости от задач пра­вового регулирования.

Если рассматривать отношения между банком и клиентом именно с ракурса защиты прав потребителей, то наиболее «специальным» актом все же должен быть именно ЗоЗПП, а вовсе не Закон о банках. В таком случае нормы, касающиеся прав потребителей банковских услуг следовало бы полно­стью исключить из Закона о банках, отразив их в правовых актах, специализиро­ванных на защите прав потребителей.

Сейчас такой акт только один - ЗоЗПП, но с 1 июля 2014 г. должен вступить в силу еще и ЗоПК. Согласно ст.2 ЗоПК в России появится категория «законода­тельство Российской Федерации о потребительском кредите (займе)». Удивитель­но, но это законодательство должно быть основано на положениях ГК и состоять из ЗоПК, Закона о банках и ряда иных федеральных законов, среди которых не указан ЗоЗПП. Список законов оставлен открытым. Статья 2 включает в состав законодательства о потребительском кредите (займе) законы, регулирующие дея­

тельность кредитных организаций. Вероятно, вместо того, чтобы изымать из та­ких актов гражданско-правовые потребительские нормы, несоответствующие предмету регулирования этих законов, законодатель наоборот собирается вклю­чать их туда. То есть повторяется тот же недочет, который имел место с Законом о банках и описан выше.

Статья 2 ЗоПК, как и остальные положения законодательства, не содержит прямого ответа на вопрос, должен ли будет ЗоЗПП применяться к отношениям по потребительскому кредиту после вступления в силу ЗоПК? Правовое регулирова­ние, предусмотренное в ЗоЗПП, во многих аспектах отличается от того, что уста­новлено в ЗоПК. Для примера, следует сравнить содержание ч.18 ст.5 ЗоПК и ч.2 ст.16 ЗоЗПП о навязывании дополнительных услуг. Суды могут попробовать пре­одолеть потенциальную коллизию двух нормативно-правовых актов при помощи древнего правила о том, что специальная норма имеет преимущество над общей нормой. Этому препятствуют, как минимум, три обстоятельства.

Во-первых, поскольку законодательство является системой, а не хаотичным набором элементов, для применения указанного правила нужно установить взаи­мосвязь между общей и специальной нормами, как элементами единой системы.

То есть необходимо установить, что положения ЗоЗПП являются общими по от­ношению к положениям ЗоПК. Однако в ст.2 ЗоПК говорится, что законодатель­ство о потребительском кредите / займе (значит, и ЗоПК) «основывается на по­ложениях» ГК, а вовсе не ЗоЗПП. Действительно, принято считать, что специаль­ные правила представляют собой уточнения для общих правил, а в ЗоПК и ЗоЗПП подчас отражены прямо противоположные подходы к правовому регулированию одних и тех же явлений.

Во-вторых, в ч.3 ст.1 ЗоПК уже предпринята попытка структурирования за­конодательства о потребительском кредите (займе). Там указано, что «положения федеральных законов, регулирующих деятельность кредитных организаций и не­кредитных финансовых организаций» применяются к отношениям по потреби­тельскому кредиту (займу) в части, не противоречащей ЗоПК. Предмет ЗоЗПП, изложенный в его преамбуле, «деятельность кредитных организаций и некредит­

ных финансовых организаций» не включает. Вызывает научные сомнения уже сам факт, что один федеральный закон декларирует свой приоритет над другими федеральными законами, формально равными ему по юридической силе (в том числе теми, которые будут приняты в будущем). Если даже признать, что этот подход имеет право на существование, то следует констатировать: законодатель не установил приоритет ЗоПК над ЗоЗИП в ч.3 ст.1 ЗоПК, хотя имел такую воз­можность.

В-третьих, правило о приоритете специальной нормы обычно рассматривает­ся в качестве «аварийного» средства преодоления юридических коллизий. Вряд ли законодатель задумывал организовать постоянное взаимодействие столь важ­ных актов, как ЗоЗПП и ЗоПК, на базе этого правила.

Данные рассуждения наводят на мысль, что ЗоЗПП вообще не должен будет применяться к потребительскому кредиту после появления ЗоПК. Тем более, что ЗоПК выглядит вполне самодостаточным нормативным актом. Если судебная практика займет такую позицию, то заемщики утратят возможность взыскивать с банков штрафы за нарушение прав потребителей (ч.6 ст.

13 ЗоЗИП) и пользоваться некоторыми иными защитными приемами, предусмотренными ЗоЗПП, но отсут­ствующими в ЗоПК.

Полагаем, что категория «законодательство о потребительском кредите (зай­ме)» является избыточной в системе законодательства РФ. Вопросы потребитель­ского кредитования вряд ли следует считать столь специфичной и обширной сфе­рой регулирования, чтобы создавать для нее отдельную законодательную ветвь. Представляется разумным нормативно закрепить, что ЗоПК основывается на по­ложениях ЗоЗПП, а не ГК. При этом возможно конкретизировать, какие именно положения ЗоЗПП должны применяться к отношениям по потребительскому кре­диту, а какие нет. ЗоЗПП также может быть снабжен ссылкой на ЗоПК примени­тельно к отношениям по кредитованию потребителей и предоставлению им зай­мов.

Существует неопределенность и в отношении предмета регулирования ЗоПК. В ч.2 ст.1 этого закона сказано, что он не применяется к отношениям, возникаю­

щим в связи с предоставлением ипотечного потребительского кредита. С теорети­ческой точки зрения, ипотечный кредит отличается от любого иного кредита, вы­данного потребителю, лишь способом обеспечения обязательств - ипотекой. Юридическая конструкция самих кредитных обязательств у ипотечного и потре­бительского кредитов аналогична. Кроме того, способы обеспечения обязательств не являются основным предметом регулирования ЗоПК. В связи с этим исключе­ние ипотечных кредитов из сферы действия ЗоПК вряд ли может быть обосновано какими-либо юридическими доводами.

В то же время ст.4 Вводного закона к ЗоПК должна ввести в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[15] новую ст.91, согласно которой неко­торые требования ЗоПК все же будут распространяться на ипотечные кредиты. Отметим здесь три обстоятельства: 1) явное противоречие между ст.91 Федераль­ного закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и ч.2 ст.1 ЗоПК; 2) несоответ­ствие ст.91 предмету регулирования Федерального закона «Об ипотеке (залоге не­движимости)» (ст.1), который вообще не касается основных обязательств по кре­дитным договорам; 3) в ст.91 требования ЗоПК, применимые к ипотечным креди­там, определяются путем указания на смысл этих требований без перечисления конкретных статей и частей ЗоПК, что может создать сложности в правопримене­нии. В значительной степени договоры ипотечного кредитования, в отличие от остальных договоров потребительского кредитования, остаются под регулирова­нием ЗоЗПП, а не ЗоПК.

Вместе с тем, ч.2 ст.1 ЗоПК указывает лишь на неприменимость закона к «отношениям, возникающим в связи с предоставлением» ипотечного кредита. То есть отношения, вытекающие из исполнения и прекращения договора ипотечного кредитования, по логике, должны входить в предмет регулирования ЗоПК, что, очевидно, противоречит реальной воле законодателя.

Таким образом, нормы ЗоПК и Вводного закона к ЗоПК, касающиеся струк­туры правового регулирования, влекут столь большой объем коллизий и право­

вых неопределенностей, что неизбежно приведут к серьезным судебным спорам, касающимся порядка приоритета законодательных норм.

Порядок взаимодействия потребительских норм, установленных в ЗоЗПП, Законе о банках и ЗоПК, с общими нормами гражданского права, отраженными в ГК, на первый взгляд, кажется конкретизированным. В ст.9 Вводного закона ко второй части ГК[16] закреплено, что потребитель пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с ГК, а также правами, предоставленными потреби­телю ЗоЗШІ и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.[17][18]

Однако ни Закон о банках, ни ЗоПК не были изданы в соответствии с ЗоЗПП, а существуют параллельно с ним, но о сочетании этих законов с ГК в ст.9 ничего не говорится. Более того, и ЗоЗПП и Закон о банках принимались независимо от ГК (ч.2 ст.3 ГК), поэтому формально (но не фактически!) не имеют отношения к

18 гражданскому законодательству.

В связи с формулировкой ст.9 Вводного закона ко второй части ГК в науке и практике принято рассматривать правовое регулирование потребительских отно­шений, исходя из специальных прав, которыми законодательство наделяет потре­бителей. Эти права обычно носят относительный характер - праву конкретного потребителя корреспондирует обязанность исполнителя. Соответственно, испол­нение обязанностей является требованием законодательства. Как справедливо от­мечает П.А. Безлепкин, права потребителя трансформируются в ограничения, за­преты, обременения (обязанности) и расходы предпринимателя.[19]

Но далеко не все установленные законом требования к предпринимателям проистекают из относительных прав потребителей. К примеру, ч.2 ст.16 ЗоЗШІ запрещает предпринимателю обуславливать приобретение одних товаров (работ, услуг) приобретением иных товаров (работ, услуг). Из этой нормы у потребителя

не возникает обязательственного права требования к предпринимателю. У него вообще не возникает никаких прав, кроме деликтных (в случае нарушения ч.2 ст.16 ЗоЗПП). Также в абз.4 ст.29 Закона о банках установлен запрет для банка в одностороннем порядке сокращать срок действия кредитного договора, увеличи­вать размер процентов и совершать ряд иных действий. Этот запрет не связан с каким-либо правом требования, принадлежащим заемщику-потребителю. Он лишь обеспечивает соблюдение свободы договора, имеющей абсолютный харак­тер. Таким образом, законодательство о защите прав потребителей, на самом деле, основывается вовсе не на специальных правах потребителя, а на правовых требо­ваниях, предъявляемых к предпринимателю. [20][21] Требования к банкам, в зависимо­сти от своей правовой конструкции, могут одновременно наделять потребителя каким-либо специальным обязательственным правом, а могут и не наделять.

Г.Д. Отнюкова дает следующее определение этим требованиям: «содержащи­еся в правовых актах указания, адресуемые предпринимателям, которые являются для них обязательными. Они формируются в виде запретов, ограничений, обязы­вания к совершению определенных действий». К примеру, положения ст.10 Зо- ЗПП обязывают банк раскрыть определенную информацию о потребительском кредите. Статьи 29 и 30 Закона о банках устанавливают требования к содержанию банковского договора и т.д.

В случаях, когда законодательное требование, предъявляемое к банку в Зо- ЗПП или Законе о банках, не предполагает возникновения у потребителя соответ­ствующего обязательственного права, упомянутая выше ст.9 Вводного закона ко второй части ГК теряет практический смысл. Она не разъясняет, как эти специфи­ческие требования должны сочетаться с общими нормами гражданского права.

Правило на этот случай закреплено в ч.1 ст.422 ГК: «Договор должен соот­ветствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключе­

ния». Эта норма вновь не является исчерпывающей. Во-первых, она устанавлива­ет нормативное основание только для ограничения свободы договора. Потреби­тельское законодательство в ряде случаев ограничивает еще и автономию воли контрагента потребителя во внедоговорных отношениях (например, императив­ные требования, касающиеся раскрытия информации на преддоговорной стадии отношений).

Во-вторых, из законодательства невозможно уяснить теоретико-правовые ос­нования для императивного регулирования гражданских отношений. Почему в одних случаях право считает допустимым установление императивных требова­ний к участникам хозяйственного оборота, а в других похожих отношениях им доверено действовать на свое полное усмотрение? Без понимания этой законо­мерности правоприменение не может быть эффективным.

Еще более сложная ситуация возникает при конкуренции между ч.1 ст.16 Зо- ЗПП (запрет на включение в договор условий, ущемляющих права потребителя) и ст.428 ГК (договор присоединения). Диспозиции этих норм позволяют в некото­рых случаях применять их к одним и тем же отношениям, хотя они предполагают различное регулирование для условий потребительского договора (подробнее см. главу 3 настоящей работы). Разумеется, ни ст.9 Вводного закона ко второй части ГК, ни ч. 1 ст.422 ГК не определяют порядок приоритета для подобных случаев.

Несколько по-другому решен вопрос соотношения норм ЗоПК и ГК. Соглас­но ст.3 Вводного закона к ЗоПК, ст.807 ГК должна быть дополнена частью треть­ей следующего содержания: «Особенности предоставления займа под проценты заемщику-гражданину в целях, не связанных с предпринимательской деятельно­стью, устанавливаются законами». Казалось бы, эта норма декларирует однознач­ный приоритет положений ЗоПК над нормами ГК, но она тоже не лишена недо­статков. Во-первых, в ней указано только про договор займа, а не про кредитный договор. Согласно ч.2 ст.819 ГК, к отношениям по кредитному договору приме­няются правила, содержащиеся в параграфе 1 гл.42 ГК (о займе), но о правилах, установленных другими законами ничего не говорится. Во-вторых, в ч.3 ст.807 ГК речь идет лишь об особенностях предоставления займа, т.е. нормы, касающи­

еся исполнения и прекращения договора, имеющиеся в ЗоПК, вновь ускользнули от внимания законодателя.

Наконец, в-третьих, положения ЗоПК выходят далеко за пределы самих от­ношений займа (кредита), затрагивая иные институты частного права. Например, ч.1 ст.12 ЗоПК регламентирует уступку прав кредитора (в контексте нашего ис­следования - банка) по договору потребительского кредита. В частности, уста­новлено, что «заемщик сохраняет в отношении нового кредитора все права, предоставленные ему в отношении первоначального кредитора в соответствии с федеральными законами». Эта норма вызывает критику. Так, заемщик физически не может сохранять права в отношении нового кредитора (цессионария), по­скольку до цессии у него этих прав в отношении нового кредитора не было. То есть права не сохранились, а возникли. Далее, смысл цессии, известной еще со времен Древнего Рима, состоит в том, что при переходе права требования к ново­му кредитору (цессионарию), должник становится обязанным исполнять обяза­тельство по этому требованию в пользу цессионария (ст.382, 385 ГК). Уступка прав по договору не влечет замену стороны в договоре, на что, в частности, ука­зывает Президиум ВАС. Правам заемщика, о которых, вероятно, говорится в ч.1 ст.12 ЗоПК, корреспондируют обязанности первоначального кредитора, которые никак не могут быть переведены на нового кредитора в рамках института уступки права (цессии). Если же в ч.1 ст.12 ЗоПК, на самом деле, подразумевается, что но­вый кредитор обязан соблюдать законодательные требования, предъявляемые к первоначальному кредитору (к примеру, обязан принять досрочный возврат дол­га, поскольку заемщик имеет право на такой возврат в силу закона), то это следо­вало бы изложить прямо и без смешения с конструкцией цессии.

Таким образом, недостаточная системность правового регулирования и от­сутствие единой концепции, которая бы связывала разрозненные нормы, доста­точно заметны. В российском праве не существует законоположения, которое бы описывало взаимодействие потребительских норм и общих норм гражданского 22П.6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 30.10.2007 №120 «Обзор практики применения арбит­ражными судами положений главы 24 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2008. №1.

права исчерпывающим образом. Учитывая многообразие потребительских норм и их рассредоточение по нормативным актам (особенно в банковской сфере), такой порядок приоритета довольно сложно описать в законодательстве. Однако вопрос может быть решен за счет правильного определения гражданско-правового прин­ципа, объединяющего потребительские нормы.

Потребительское законодательство необходимо более четко структурировать, чтобы исключить вопрос о приоритетности потребительских норм между собой. На сегодняшний день уже понятно, что российское право идет по пути принятия отдельных законов, касающихся специфических банковских услуг, к которым от­носится и ЗоПК. Вряд ли подобные законы, когда-либо появятся в отношении до­говоров банковского вклада и счета, поскольку по ним не возникает столь боль­шого количества споров, как по кредитным договорам. Хотя защита вкладчиков и владельцев счетов, безусловно, также должна обеспечиваться на должном уровне. В этой связи возникает вопрос: должны ли нормы ЗоЗПП вообще регламентиро­вать банковские услуги? Ответ на этот вопрос станет понятным, когда мы рас­смотрим правовое назначение потребительского законодательства, определяющее руководящий принцип защиты прав потребителей.

1.2.

<< | >>
Источник: Румянцев Станислав Андреевич. Формирование общих положений гражданско-правовой концепции защиты прав потребителей банковских услуг. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2014. 2014

Еще по теме Приоритетность норм потребительского законодательства:

  1. ГЛАВА 3. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МАЛОГО БИЗНЕСА В РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ
  2. Принцип добросовестности в потребительских отношениях
  3. § 2. Понятие «банковские услуги» в законодательстве о защите прав потребителей
  4. Потребительские правоотношения
  5. Субъект потребительской защиты
  6. ГЛАВА 2. Метод правового регулирования потребительских отношений в банковской сфере
  7. Правовое назначение законодательства о защите прав потребителей
  8. Правовое регулирование договора банковского счета: история развития законодательства.
  9. Юридическая природа договора банковского счета. Проблемы современного законодательства и доктрины.
  10. ОГЛАВЛЕНИЕ
  11. § 3. Понятие «потребитель банковских услуг»
  12. Вывод
  13. ГЛАВА 1. Защита прав потребителей банковских услуг в гражданском праве
  14. § 2. Формирование условий договора и принцип добросовестности
  15. § 3. Нивелирование договорной диспропорции
  16. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  17. § 1. Защита прав потребителей банковских услуг и принципы гражданского права
  18. Вывод