<<
>>

Методические подход ы к построению организационных структур управления в администрациях муниципальных образований

Обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований требует от управленческих систем, прежде всего, грамотно выстроенной организационной структуры, нацеленной на эффективное достижение стратегических задач и ориентиров.

Стратегическое управление основано на определении миссии и стратегических целей, разработки комплексной концепции развития.

Концепция развития муниципального образования - это важнейший документ, в котором формулируются цели эффективного социал ьно- ЭКо’нбмичёского развития территории, формы и механизмы их достижения, а также излагаются методы управления развитием с учетом конкретных региональных факторов и ресурсов. В основу концепции, как правило, должны быть положены разработка альтернативных стратегий и их оценка, выявление приоритетных направлений развития муниципального образования, анализ промышленных, природных, трудовых, и инновационных и других ресурсов, а также выявленные конкурентные преимущества муниципального образования. Именно на основе концепции формируется план конкретных управленческих действий. Таким образом,

концепцию развития муниципального образования можно представить как вектор развития муниципального образования.

Концепция стратегического развития муниципальных образований должна строиться на основе стратегического анализа муниципального образования, определении стратегических целей, разработке альтернативных сценариев развития, выработке методов оценки критериев и факторов, разработке управленческих механизмов и оптимизации организационных структур управления.

Концепция стратегического развития муниципального образования должна увязывать в единую систему механизмы государственной власти и местного самоуправления для достижения эффекта синергии. Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Разработка концепции развития является составной частью программно-целевого метода развития муниципальных образований. После разработки стратегической концепции, субъекты муниципального управления должны разрабатывать программы и планы как инструменты ее реализации. Программа включает в себя конкретный перечень заданий или действий, ориентированных на решение экономических и социальных задач. Программа должна быть тесно увязана с составляемыми на различные сроки планами развития и, в свою очередь, являться основой проектирования организационных структур управления (ОСУ).

Под структурой управления понимается упорядоченная совокупность устойчиво взаимосвязанных элементов, обеспечивающих функционирование и развитие организации как единого целого. ОСУ определяется также как форма разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой осуществляется процесс управления по соответствующим

функциям, направленным на решение поставленных задач и достижение намеченных целей. C этих позиций структура управления представляется в виде системы оптимального распределения функциональных обязанностей, прав и ответственности, порядка и форм взаимодействия между входящими в ее состав органами управления и работающими в них людьми.

Анализ современной специализированной литературы, посвященной вопросам обоснования и создания организационных структур органов управления, позволил сделать вывод, что создание и совершенствование таких структур осуществляется на основе следующих основных взаимодополняющих методов:

- метод аналогий;

- нормативный метод;

- метод структуризации задач;

- экспертный метод;

- метод организационного моделирования.

Метод аналогий состоит в применении проверенных временем организационных форм и механизмов управления органами исполнительной власти. К этому методу прибегают при выработке типовых структур, определении диапазона и условий их применения. Использование этого метода основано на двух взаимодополняющих подходах.

’ "Первый заключается в выявлении для каждого типа органа ис­полнительной власти значений и тенденций изменения главных орга­низационных характеристик и соответствующих им организационных форм и механизмов управления.

Второй подход - это типизация наиболее общих принципиальных решений о характере взаимоотношений звеньев аппарата управления и отдельных должностей в чётко определённых условиях работы организации данного типа. Сюда же относится разработка отдельных нормативных характеристик аппарата управления для этой организации. Типизация решений является средством повышения общего уровня управления

деятельностью органа исполнительной власти. Применение типовых структур явилось первым шагом на пути внедрения принципов научно обоснованного построения организационных структур органов управления и способствовало их унификации.

Таким образом, сущность метода аналогий заключается в том, чтобы с одной стороны, сохранить прежними те организационные формы, которые доказав свою жизненность и эффективность, вполне отвечают новым целям, а с другой - построить ряд новых структурных подразделений на основе сопоставления их с действующими аналогами.

Нормативный метод основан на выявлении статистических зависимостей между характеристиками организационной структуры и факторами, влияющими на эти характеристики. Статистические зависимости устанавливаются в результате исследования однородных организационных структур:

- собираются данные о численных значениях характеристик и факторов;

- с помощью факторного анализа определяется степень влияния каждого фактора на характеристики организационных структур и отбираются наиболее существенные факторы;

- выводятся нормативные формулы для расчёта характеристик структуры. Разработанные нормативы определяют состав и содержание функций, перечень решаемых основных задач, тип организационной структуры и т. д.

Метод структуризации задач. Подход к проектированию организационных структур на основе этого метода базируется на том, что любая организационная структура должна соответствовать комплексу задач, подлежащих решению во всех её структурных подразделениях. При этом важно правильно структурировать задачи с распределением их по исполнителям.

Вначале выявляется перечень задач, подлежащих решению. После анализа каждого вида деятельности организационной структуры по

функциям и взаимосвязям определяется совокупность задач по конкретному виду деятельности. Затем проводится анализ конкретных результатов деятельности по всем направлениям и подразделениям. Далее формируется перечень процедур для достижения необходимых результатов и осуществляется построение сетевых моделей выполнения задач, которые охватывают все уровни управления. Необходимо отметить, что в этих исследованиях важно в первую очередь оценить качество структуризации задач и функций. В ходе обследования деятельности подразделений органов управления по документам, подготовленным исполнителями в течение года, определяются конкретные результаты деятельности и соответствующие им процедуры. Определяется также согласованность результатов по времени. Кроме этого в соответствии с нормативами определяется трудоёмкость реше­ния задач за отдел, управление, департамент и оценивается соответствие их полученной трудоемкости.

Экспертные методы наиболее широко используются при исследовании и проектировании организационных структур органов управления. Это обусловлено большим числом возникающих противоречий, которые невозможно разрешить объективными методами. Суть экспертных методов заключается в усреднении мнений специалистов-экспертов. Экспертные методы применяются также при невозможности использовать моделирование и описание исследуемых объектов формализованными математическими способами и отсутствии достаточно достоверной информации при разработке средне - и долгосрочных прогнозов развития управления, а также при наличии экстремальных ситуаций в управлении. В таких случаях большое значение приобретает использование профессионального опыта и интуиции специалистов-экспертов. Для этого создаются экспертные группы. Например, при Правительстве Москвы может быть создан Консультативно-экспертный совет ветеранов для экспертизы документов и материалов, изучения проблем в деятельности органов

управления мегаполиса и подготовки предложений по их совершенствованию.

Важно не только привлечь квалифицированных экспертов к процессу проектирования организационных структур органов управления, но и найти форму систематизации, записи их мнений и заключений, что может быть эффективно использовано не только как ценный источник информации, но и как способ проверки реалистичности тех или иных организационных решений.

Метод организационного моделирования предполагает разработку математико-кибернетических, графоаналитических, натурных и других моделей, отображающих распределение полномочий и ответственности в органе исполнительной власти, что является базой для построения, анализа и оценки различных вариантов организационных структур исполнительной власти.

Математико-кибернетические модели организационных структур описывают организационные связи и отношения в виде систем математических уравнений и неравенств. Эти модели позволяют учесть влияние многих факторов, причём в широком диапазоне условий, на характеристики организационных структур.

Принято такие модели разделять на теоретические (аналитические) И— статистические (эмпирические). В основе теоретических моделей лежат общие законы и принципы моделируемого явления. Статистические модели связывают математические значения влияющих воздействий и получаемые результаты, а также зависимости между характеристиками организационных структур органов управления и определяющими их факторами.

Графоаналитические модели организационных структур представляют собой сетевые, матричные и другие табличные и графические отображения распределения функций, полномочий, ответственности, организационных связей органов управления. Эти модели дают возможность оценивать различные варианты сгруппированных и взаимосвязанных видов

деятельности в структурных подразделениях. Результаты, полученные при построении графоаналитических моделей, являются одним из основных источников информации для разработки теоретических моделей.

Натурные модели организационных структур позволяют оценить функционирование органов управления в реальных условиях.

К натурным моделям относят:

- организационные эксперименты - заранее спланированные и

контролируемые перестройки структур и процессов в реальных органах исполнительной власти; .

- лабораторные эксперименты - искусственно создаваемые ситуации принятия решений и организации работы органов управления;

- управленческие игры - действия в различных ситуациях сотрудников органов управления в разрабатываемой организационной структуре.

Анализ указанных выше методов показывает, что при формировании общей структурной схемы органа исполнительной власти определяются основные характеристики его организационной структуры, а также направления, по которым должно быть осуществлено более глубокое исследование. Разработка состава подразделений и связей между ними в органе исполнительной власти предусматривает реализацию организационных решений в целом, по крупным линейно^функциональным и программно-целевым блокам вплоть до структурных подразделений, распределение конкретных задач между ними и построение внутриорганизационных связей. В структурных подразделениях распределяются задачи и виды работ между конкретными исполнителями, устанавливается ответственность за их выполнение.

Необходимо отметить, что распределение между структурными подразделениями задач и функций с целью их согласованного выполнения вызывает появление функциональной взаимосвязи. Коэффициент, характеризующий эту взаимосвязь количественно, должен иметь тем большее численное значение, чем ближе перечни и объёмы задач, решаемых

данными подразделениями. Если структурные подразделения решают разные задачи, то функциональная взаимосвязь между такими подразделениями отсутствует. В этом случае исключаются трудозатраты на согласование совместных действий, упрощается деятельность соответствующих должностных лиц, исключается дублирование и может быть установлена ответственность за решение конкретной задачи. Таким образом, значение коэффициента функциональной взаимосвязи может быть непосредственно использовано, чтобы оценить рациональность распределения задач между структурными подразделениями.

Проведенный анализ применения рассмотренных методов позволил определить требования к методикам и алгоритмам создания и совершенствования организационных структур органов управления мегаполиса и их подразделений. Такие методики должны удовлетворять следующим требованиям:

- базироваться на системном подходе;

- быть общими для обеспечения возможности проектировать заданный вид тех или иных организационных структур;

- быть конкретными, формализованными, предусматривающими автоматизированную обработку необходимых статистических данных;

- обеспечивать выполнение требований к организационным структурам;

- способствовать максимальному упрощению организационной структуры;

- обеспечивать необходимую точность в определении численности подразделений органов управления в мегаполисе.

Вместе с тем, несмотря на положительные результаты, возможности применявшихся ранее методов обоснования организационных структур органов управления использовались не в полной мере. Это приводило к механическому переносу использовавшихся в прошлом организационных форм в новые условия. Узкую трактовку получали конечные результаты

создания новых организационных структур органов управления мегаполиса, использовались устаревшие схемы и структуры штатов без анализа их недостатков и степени пригодности.

В проводимых ранее исследованиях по обоснованию организационных структур органов управления предпринимались попытки связать показатели качества организационных структур с эффективностью деятельности соответствующих органов управления по критерию «эффективность - стоимость». Однако этот вопрос из-за своей сложности остался практически нерешенным.

При оценке эффективности деятельности любого органа исполнительной власти, с одной стороны, необходимо количественно оценить насколько создаваемая организационная структура обеспечивает достижение поставленных перед ней целей и получение необходимых результатов, с другой, - связать её внутреннее строение и процессы функционирования. Критерием эффективности деятельности при сравнении различных вариантов организационной структуры является наиболее полное и устойчивое достижение целей. Однако довести этот критерий до практически применимых конкретных показателей в ранее выполненных исследованиях не удалось.

Нерешённость таких важных вопросов, недостаточно., полное использование возможностей применяемых методов и другие обстоятельства позволили сделать следующие выводы:

- во-первых, проектирование организационной структуры не может быть адекватно представлено в виде задачи формального выбора наилучшего варианта по чётко сформулированному, однозначному, математически выраженному критерию оптимальности;

- во-вторых, это количественно-качественная, многокритериальная задача решается на основе сочетания научных (в том числе формализованных методов анализа, оценки, моделирования организационных структур) с субъективной деятельностью ответственных руководителей, специалистов и

экспертов по выбору и оценке наилучших вариантов организационных решений.

Основные сложности, на которые указывают эти выводы, связаны с оценками оптимальности организационных структур по многим критериям. Вместе с тем разработка и применение математических моделей обоснования оптимальных структур органов управления муниципальных образования могут способствовать преодолению этих сложностей за счёт детального описания процессов деятельности органов управления и совершенствования на этой основе методического аппарата проектирования организационных структур.

Практика свидетельствует, что без развития методов проектирования организационных структур органов управления и дальнейшее их совершенствование затруднено по следующим причинам:

- во-первых, в новых условиях в целом ряде случаев нельзя опе­

рировать старыми организационными формами, которые не удовлетворяют современным требованиям изменчивости задач и функций у органов самоуправления; .

- во-вторых, совершенствование организационных структур только за счёт внедрения и использования автоматизированных систем управления не всегда приводит к существенному увеличению их служебных-возможностей необходимо менять подход к специалистам органов управления ;

- в-третьих, создание организационных структур должно опираться как на опыт, аналогию, привычные схемы, структуры управления и интуицию, так и на научные методы, реализуемые в виде соответствующих методик и алгоритмов.

Системность подхода к проектированию организационной структуры органов управления и их подразделений заключается в выполнении следующих четырех условий:

первое - обеспечение соответствия целей и задач, возложенных на организационную структуру;

второе - достижение соответствия системы функций, прав и обя­занностей по вертикали управления (от руководителя органа исполнительной власти до руководителя низового структурного подразделения) указанным целям и задачам;

третье - выявление и организационное оформление всех связей и отношений по горизонтали управления;

четвертое - сочетание вертикали и горизонтали управления.

Эти условия и анализ результатов исследований по обоснованию организационных структур органов управления позволяет определить основные требования к данным структурам. К ним следует отнести совокупность научно обоснованных, официально установленных количественных и качественных характеристик, правил, внутренних запросов и потребностей, которыми должны обладать и которым должны соответствовать организационные структуры органов управления мегаполиса и их подразделений для решения поставленных перед ними задач. К этим требованиям относятся:

- полнота выполнения задач и функций, возложенных на орган исполнительной власти, и отсутствие дублирования в решении задач;

- сбалансированность структурных компонентов, количество которых

должно соответствовать объёму задач, решаемых органами исполнительной власти, и условиям их выполнения; .

- простота организационной структуры, обеспечивающая реализацию управления в любых условиях;

- минимально необходимая численность персонала организационной структуры органа исполнительной власти;

- соблюдение норм управляемости в организационной структуре;

- способность организационной структуры органа исполнительной власти оперативно реагировать на изменение обстановки;

- устойчивость организационной структуры к внешним и внутренним воздействиям;

- соответствие организационной структуры особенностям условий на участке (в зоне) ответственности органа исполнительной власти;

- обеспечение обученного персонала организационной структуры необходимыми финансовыми и материальными ресурсами в соответствии с экономическими возможностями.

C учётом вышесказанного, как показывает анализ ряда источников, проектирование организационных структур органов управления муниципальных образований их подразделений правомерно представить как совокупность мероприятий, выполняемых в определённой последовательности и направленных на получение организационных структур с заданными свойствами.

Процесс проектирования организационных структур органов управления должен учитывать технологические, экономические, информационные, административно-организационные взаимодействия, а также социально-психологические характеристики и связи.

Таким образом, проведенный анализ позволил сделать вывод, что рассмотренные методы имеют различную физическую природу, базируются на различных математических принципах и используют различные модели организационных структур органов управления. Затрагивая ту или иную сторону синтеза, они, каждый в отдельности, не позволяют получать, организационные структуры с заданными характеристиками. Следствием этого являлись неизбежные упрощения при анализе и синтезе организационных структур.

При проектирования структур управления и их подразделений необходимо предусмотреть комплексное использование рассмотренных методов. Подбор методов при разработке той или иной организационной структуры, в первую очередь зависит от её назначения, решаемых задач, а также возможностей для проведения соответствующего исследования. Все вышеперечисленные методические подходы должны интегрироваться в единую методологическую базу. Это необходимо при проектировании и

совершенствовании организационных структур на основе нормативных правовых документов, регламентирующих служебную деятельность органов управления, а также функционального назначения городов.

В структуре управления администрацией муниципального образования различают линейные и функциональные связи. Первые - это отношения по поводу принятия и реализации управленческих решений и движения информации между так называемыми руководителями отделов и подразделений, а функциональные связи сопрягаются с функциями управления и позволяют наиболее эффективным способом достигать определенных целей. На современном этапе развития на смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности в структурах муниципального управления должен приходить принцип автономии, ответственности за выполнение основной миссии, достигаемых целей и задач. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала. Сегодня должно происходить предоставление большей самостоятельности чиновникам в выполнении их задач, но это должно сопровождаться и новыми подходами к системе отчетности и контроля. Если раньше основное внимание уделялось контролю, за процессом выполнения работы и использованием государственных ресурсов, то сейчас упор делается на контроль и оценку результатов и последствий77.

Совершенствование организационных структур управления администраций муниципальных образований должно сопровождаться формированием новой культуры и нового стиля управления, основанного на повышении ответственности перед гражданами. Профессионализм управленческого аппарата должен обеспечиваться рациональным использованием кадрового потенциала, непрерывными формами обучения и переобучения чиновников и сотрудников. [39][40]

<< | >>
Источник: Жуков Александр Петрович. ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва - 2012. 2012

Еще по теме Методические подход ы к построению организационных структур управления в администрациях муниципальных образований:

  1. Жуков Александр Петрович. ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва - 2012, 2012
  2. Ситенков Алексей Александрович. РАЗРАБОТКА МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО СОСТОЯНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Владивосток - 2003, 2003
  3. Методический подход к интегральной оценке развития региональной инновационной инфраструктуры
  4. Теоретические и методические подходы к расчету ставки восстановления
  5. РАЗВИТИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ СУБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
  6. 3.2. Методика управления рисками органов государственной и муниципальной власти
  7. 3.1 Развитие организационного управления деятельностью МИП на ос­нове формирования инновационной инфраструктуры региона
  8. Международный опыт управления рисками органов государственной и муниципальной власти
  9. Особенности построения карьерной стратегии и анализ проблем управления профессионально-должностным продвижением
  10. Определение последовательности трекинга, эвальвации и управления рисками государственных и муниципальных органов власти
  11. 2.2 Системный подход в реализации проектного управления развитием регионального рынка жилья
  12. 3.1 Организационно-экономический механизм повышения социально­экономической эффективности развития малого бизнеса в регионе
  13. Приложение 4 Исходные данные для построения модели «умной специализации» экономики Республики Татарстан
  14. Методический инструментарий оценки эффективности развития регионального рынка жилья
  15. Приложение В - Ввод в действие жилых домов, построенных населе­нием за счет собственных и привлеченных средств (тыс. кв. м. общей площа­ди жилых помещений).
  16. МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РЫНКА ЖИЛЬЯ
  17. Экономический подход
  18. § 1. Два подхода к правовому регулированию