<<
>>

Экономическое содержание и основные элементы системы публичного управления

Современное состояние национальной экономики достаточно неоднозначно, с одной стороны, в условиях экономической блокады и ответных мер, наблюдается рост и стабилизация важнейших макроэкономических показателей, таких как ВВП, ВНП, объем инвестиций, уровень инфляции и многих других.

С другой стороны, уровень реальной заработной платы, занятости населения, ВВП в расчете на душу населения, позволяющие оценить реальный уровень жизни, показывают отрицательную динамику. Поэтому текущая ситуация - состояние стагнации, сложившееся в отечественной экономике, вызывает множество различных опасений и споров ведущих учёных и специалистов экономического профиля. Однако большинство из них сходятся в едином мнении - необходимости совершенствования системы публичного управления, как фактора экономического роста, поскольку в условиях индустриализации, внедрениях инновационных технических средств и программных продуктов, развития телекоммуникационных сетей, применение архаичных инструментов публичного управления, способно ввести отечественную экономику в состояние рецессии.

В этой связи деятельность органов публичного управления представляет собой особый вид экономической активности по разработке, принятию и контролю за исполнением управленческих решений, направленных на достижение общественного социально-экономического эффекта, отличного от коммерческих целей. При этом данный вид деятельности, является достаточно специфичным, поскольку:

Sтесно связан с разрешением неопределённости в общественных социально - значимых процессах и явлениях;

Sуправленческие решения формируются и принимаются в условиях неопределённости, т.е. под воздействием множества плохо прогнозируемых и контролируемых факторов;

Sпринятые решения, также в свою очередь, могут создавать неопределенность в конечном результате, т.е. создавать новые неблагоприятные факторы.

Оценка совокупности данных положений позволяет утверждать, что деятельность органов публичного управления, отчасти аналогична деятельности коммерческих компаний, а именно подвержена воздействию множества специфических рисков, отличительной особенностью которых прямо или косвенно выступает общественная направленность.

В результате одним из актуальных направлений совершенствования системы публичного управления становится интеграция в нее компонентов риск- менеджмента, позволяющая существенно снизить долю неопределённости в принимаемых управленческих решениях, и как следствие, повысить эффективность деятельности органов публичного управления.

Непосредственное развитие системы публичного управление на основе риск- менеджмента представляет собой достаточно сложенную задачу, состоящую из множеств отдельных аспектов, требующих детального изучения, обобщения, анализа и на их основе разработки конкретных научно-практических рекомендаций. Поэтому, первым этапом на пути создания подобных рекомендаций выступает изучение экономической сущности системы публичного управления.

В общем понимании система публичного управления представляет собой собирательную экономическую категорию, состоящую из 2-х компонентов: «публичного управления» и «системы управления». Также в научной литературе понятие «публичное», зачастую ассоциируется с «государственным», «социальным» и/или «муниципальным» управлениями, однако каждое из них имеет ряд ключевых особенностей.

Так, по мнению О.В. Глушаковой и Я.А. Вайсберг термин «социальное управление» более емкий нежели «государственное управление», поскольку социальное - «не имеет конкретного толкования», а обозначает все общественные процессы и явления. При этом признаки социального управления присутствуют, как в государственном, так и в публичном управлении. [1] Что касается именно публичного, то оно представляет собой «легальный и легитимным институт, сглаживающий противоречия и регулирующий общественные отношения на основе существующих законов и норм права путем непосредственного участия всех заинтересованных в управлении делами государства»[2][3]. В результате позиция О.В. Глушаковой и Я.А. Вайсберг сводится к тому, что социальное управление выступает первичным, а публичное и государственное его составными компонентами.

Еще одним мнением, заслуживающим отдельного внимания, является позиция Шубиной А.А., согласно которой социальное управление включает в

О

себя как общественное, так и государственное. При этом в узком смысле, согласно Большому толковому словарю, термин «публичный» происходит от латинского слова «public», что в дословном переводе означает «общественный»[4]. Поэтому, представление Шубиной А.А. о сущности социального управления, аналогично мнению О.В. Глушаковой и Я.А. Вайсберг, согласно которому публичное и государственное управление выступают составными компонентами социального.

Отличительным мнением для вышеизложенных авторских позиций являются труды Горбухова В.А., согласно котором, в зависимости от объекта управления, можно выделить следующие уровни социального управления: государственное,

муниципальное и менеджмент (управление отдельным предприятием). При этом автор представляет, что содержание государственного управления включает в себя действия по применению публичной власти, которая в действительности выступает более широким понятием и включает в себя публичное управление. Что касается муниципального управления, то, с одной стороны, он представляется его как вид публичного управления, а к другой страны как элемент социальной власти[5]. В результате, положительной чертой данного авторского мнения является разграничение уровней управления, а к недостаткам можно отнести достаточно запутанную взаимосвязь указанных видов управления.

Согласно другой точки зрения Н.М. Конина, существует три разновидности социального управления: государственное, общественное и муниципальное. При этом автор полагает, что социальное управление представляет собой «управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях (социумах): различного рода общественных

объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности». [6]В тексте работы ученый не выделяет какие-либо уровни среди указанных видов управления.

Однако, подобная позиция, на наш взгляд, является достаточно спорной, поскольку трактовка указанных терминов напрямую зависит от степени вовлечения общества в управленческие процессы.

Подводя итоги сравнительному анализу, с нашей точки зрения, наиболее общим видом можно считать социальное управление, далее следует публичное, которое, в современных условиях демократического устройства РФ, почти тождественно социальному, и заключительным видом выступает государственное управление. В общем виде дифференциацию понятий социального, публичного и государственного управления, можно представить в зависимости от степени вовлечения общества в управленческие процессы (Рисунок 1).

Источник: составлено автором.

Рисунок 1 - Отличительные особенности сущности социального, публичного и государственного управления

Так, согласно информации, представленной на рисунке 1, публичное управление занимает промежуточную позицию между социальным и государственным управлением. При этом в условиях демократического режима оно приближается к социальному управлению, которое позволяет обществу своевременно и результативно воздействовать на все социально значимые процессы и явления, и обеспечивает максимизацию социального эффекта. В условиях антидемократических режимов (авторитарного и тоталитарного) публичное управление, в худшем случае полностью упраздняется, а при благоприятном стечении обстоятельств может стремиться к государственному управлению, представляющему интересы общества посредством назначаемых (выборных) органов государственной власти.

Что касается муниципального управления, которое неоднократно упоминается учеными в качестве структурного компонента социального, то, с нашей точки зрения, оно представляет один из видов публичного управления, и расположено приблизительно на одном и том же уровне с государственным . Однако полномочия по его применению принадлежат органам местного самоуправления, что делает его в предполагаемой иерархической структуре немного ниже государственного управления.

В результате, для целей подтверждения нашей авторской гипотезы в отношение иерархический структуры системы публичного управления, возникает необходимость исследования непосредственно видов публичного управления.

Так, одной из первых точек зрения, на которую следует обратить внимание является мнение Р.В. Глущенко, согласно которому государственное и муниципальное управление, наравне с международным, корпоративным и другими его видами, являются составными компонентами публичного управления, под которым автор понимает «.. .форму взаимодействия государства и гражданского общества в процессе выработки и реализации государственной политики, в рамках которой происходит переплетение государственного и частного сектора, сотрудничество представителей государственных и частных организаций на национальном, региональном и местном уровне»[7][8]. Данная авторская позиция не опровергает положения, изложенные нами на рисунке 1, а скорее дополняет их новыми составными компонентами.

Еще одной авторской позицией в отношении структуры различных видов публичного управления выступает, точка зрения М.А. Халиловой и Ю.А. Романовой, согласно которой система публичного управления включает в себя 5 составных компонентов: управление на государственном, муниципальном, региональном и корпоративном уровнях, а также личные формы участия граждан в управлении (собрания, митинги, акции). При этом под публичным управлением они понимают воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы, отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-

Q

значимыми функциями и полномочиями. Изложенная позиция, по своей сущности, также не противоречит рисунку 1 и может дополнить его структуру.

Однако, анализируя представленные теоретические положения можно отметить, что не смотря на достаточно содержательную структуру видов публичного управления, которая безусловно является положительной стороной

двух вышеуказанных авторских позиций, им присущ один существенный недостаток - отсутствие четкой иерархической структуры - подчинённости определённых видов управления друг другу.

Отличительным мнением, является позиция И.В. Понкина, который в своей работе «Общая теория публичного управления», в состав данного управления включает муниципальное и государственное.

При этом он отмечает, что понятие муниципального управления по своей природе очень тесно связано с местным самоуправлением, которое в свою очередь выступает «...низовым уровнем публичного управления».[9] Также, согласно его мнению нижестоящие уровни не могут противоречить вышестоящим уровням управления. В итоге, данная авторская позиция является немного запутанной по структуре, но в ней можно выделить наличие нескольких уровней публичного управления, которые отсутствуют в работах М.А. Халиловой, Ю.А. Романовой и Р.В. Глущенко.

Еще одним мнением, поддерживавшим многоуровневый характер системы публичного управления, является точка зрения Карапетяна А.А., согласно которой в состав системы входит 4 уровня: федеральный, региональный, муниципальный и корпоративный. [10] Однако, несмотря на положительную особенность данного подхода, к его недостаткам можно отнести отсутствие установленной взаимосвязи между выделенными уровнями и конкретными видами управления, а также выделение на четвертом уровне только корпоративных взаимоотношений.

В результате проведенного анализа и компиляции вышеуказанных авторских мнений, нами составлена собственная авторская структура системы публичного управления, основанная на взаимодействии государственного и не государственных видов управления, отличительной чертой которой является иерархическая структура подчинённости уровней управления (Рисунок 2).

Источник: составлено автором.

Рисунок 2 - Система публичного управления (по видам управления)

Таким образом, наше авторское видение системы публичного управления представляет собой двухстороннее взаимодействие двух компонентов: государственного и не государственного управлений. В основу государственного заложена трехуровневая иерархичная структура, нижестоящие компоненты которой не могут противоречить более высокому уровню, поскольку они выступают адаптивными компонентами «общего вектора» государственного управления. Что касается негосударственного управления, то оно представляет собой отдельный уровень, который, с одной стороной, является условно самостоятельным, а с другой стороны, координируется компонентами государственного управления. Научно-практическая значимость предложенной схемы заключается в составлении четкой иерархичной структуры публичного управления, которая в дальнейшем позволит четко выявить составные элементы

системы публичного управления, требующие более глубоко изучения и совершенствования, в том числе посредством риск-менеджмента.

В этой связи необходимо обратить особое внимание на тот факт, что в предложенной системе публичного управления, а именно в одном из его компонентов, уже предусмотрен риск-менеджмент. Поэтому основной целью проводимого исследования является извлечение инструментов риск-менеджмента из корпоративного управления, и их интеграция и адаптация для всей системы публичного управления.

Формирование любого из вышеуказанных подходов к построению системы публичного управления, в том числе предложенного авторского (рисунок 2), в своей основе опирается на понимание экономической сущности категории «публичное управление». Поэтому следующим этапом на пути достижения поставленной цели выступает исследование различных подходов к сущности данного термина.

Изучение данной экономической категории включает множество разносторонних исследований, проводимых как отечественными, так и зарубежными учеными и специалистами.

Так, в зарубежной практике, согласно мнению Nikola Kjurchiski, существует 2 основных подхода к определению сущности «публичного управления». Согласно узкому подходу, предложенному Лютером Гуликом, публичное управление представляет собой планирование, организацию, кадровое обеспечение, управление, координацию, составление отчетов и бюджетирование деятельности органов исполнительной власти. [11][12]Данный подход представляет собой достаточно технический взгляд, рассматривающий публичное управление через призму инструментов управления. При этом он явно ограничивает себя функциональными рамками вышеупомянутых инструментов.

С другой стороны, существует широкий подход, согласно которому публичное управление не может ограничиваться только выделенными инструментами, поскольку существует слишком много различных областей общественной жизни, имеющих множество ключевых особенностей и требующих специфического регулирования и контроля. Поэтому применение унифицированных инструментов не позволит в полной мере эффективно и своевременно решать все поставленные задачи. При этом, согласно мнению Вудро Вильсона[13] и Леонардо Уайта[14] сторонников-основателей широкого подхода, область применения публичного управления и количество применяемых инструментов с развитием общественных отношений постоянно увеличивается.

Опираясь на данную точку зрения можно утверждать, что в современных условиях общественного и технологического развития одним из актуальных инструментов публичного управления вполне способен стать риск-менеджмент, существенно снижающий долю неопределённости в принимаемых управленческих решениях и выводящий качественные характеристики публичного управления на более высокий уровень.

Что касается отечественного подхода к определению экономической сущности публичного управления, то мнения российских ученых достаточно неоднозначны и разносторонни, в большей части отражают специфику их областей исследования. Характеристика отечественных подходов к трактовке термина «Публичное управление» представлена в Приложении А.

В результате, проводя сравнительный анализ предложенных авторских подходов, в том числе ранее рассмотренных, к определению сущности экономической категории «публичное управление» можно отметить, что:

>отечественный подход в трактовке данной категории отличается направленностью на раскрытие элементов системы публичного управления (субъект, объект управления), а зарубежный на инструменты, посредством

которых осуществляется управление (точки зрения Л. Гулика, В Вильсона, Л. Уайта, N. Kjurchiski, документы ООН);

> в современной действующей российской нормативно-правовой базе отсутствует законодательно закрепленное определение термина «публичное управление»; в ряде отдельных нормативных документов есть лишь однократные применения данного понятия в контексте других решаемых вопросов. Однако их совокупность не позволяет составить полного представления о сущности искомой категории, которая позволила бы четко определить как элементы системы публичного управления, так и, с другой стороны, инструменты управления, включая порядок их использования. При этом в законодательстве предусмотрена только расшифровка категории «государственное управление» как «деятельности органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности РФ» [15], изложенная в статье 3 п.2 ФЗ от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», но, как отмечалось ранее (рисунок 2), государственное управление является лишь частью публичного.

> ряд ученых исследуя сущность искомого понятия обращает внимание на схожесть терминов «публичного управления» и «публичного администрирования». Однако, по мнению О. Амосова и Н. Гавкалова, они не тождественны, поскольку администрирование имеет более широкий спектр действий. Отличительной особенностью, с точки зрения Н.З. Арабаджийски, выступает то, что администрирование в большей степени связано с корпоративным управлением (бизнес-администрированием), а публичное в свою очередь «.в меньшей степени ориентированно на рынок» и «. в большей степени на обслуживание населения».[16]

>в тоже время некоторые авторы, исследуя сущность публичного управления, обращают внимание на существование категории «система публичного управления», которая по свой сути представляет раскрытие трёхсторонней схемы взаимодействия субъектов управления: государства, бизнеса и общества.

Таким образом, как отмечалось ранее, каждый из представленных авторских подходов к пониманию сущности экономической категории «публичное управление» обладает уникальным набором характеристик. Однако, ни один из них не уделяет внимания вероятности принятия неверных и несвоевременных управленческих решений и/или существованию неопределённости в принимаемых решениях, способных привести, в том числе к пагубным необратимым общественно значимым явлениям и процессам - рискам публичного управления. В подобной ситуации возникает необходимость в разработке и аргументированию собственного авторского определения «публичного управления», учитывающего вышеуказанные недостатки.

Так, с нашей точки зрения, публичное управление представляет собой систему обратной связи принимаемых управленческих решений органами публичной власти в отношении общественного устройства и регулирования отдельных бизнес-процессов посредством различных инструментов, снижающих неопределённость и повышающих вероятность достижения заданного социально­экономического эффекта.

Предложенное определение, с одной стороны, дополняет существующую теоретическую базу раскрытия экономической сущности публичного управления, а с другой стороны, данная трактовка позволяет расширить рамки применяемых в публичном управлении инструментов и включить в их состав компоненты риск- менеджмента, позволяющие снизить долю неопределенности в принимаемых социально-значимых управленческих решениях. Также анализируя структуру предложенного авторского подхода и обобщая мнения других авторов, можно выделить составные компоненты системы публичного управления, представленные на рисунке 3.

17 Рисунок 3 - Система публичного управления (по элементам управления)

В результате, согласно авторскому подходу, представленному на рисунке 3, в системе публичного управления взаимодействуют множество различных элементов, таких как управленческие решения, финансово-экономические отношения, средства обратной связи и другие. Однако, на наш взгляд основное внимание следует уделить, с одной стороны инструментам публичного управления, поскольку они выступают своего рода связующим звеном данной системы, а с другой стороны субъектам публичного управления ввиду того, что именно их интересы призвана обеспечивать данная система.

Так, в системе публичного управления действуют три ключевых субъекта:

- органы публичного управления, выступающие в роли ведущего участника публичных отношений, отвечающее за создание и реализацию различных социально значимых процессов и явлений в обществе, бизнес-сообществе и в их

17Щеголев А.В., Докукина И.А., Полянин А.В. Экономическое содержание и основные элементы системы публичного управления на основе применения риск-менеджмента / И.А. Докукина, А.В. Полянин, А.В. Щеголев // Экономика и предпринимательство. 2018. № 10 (99). С. 82-87., стр. 86

финансово-экономических взаимоотношениях, посредством принятия своевременных и максимально эффективных управленческих решений, полученных при использовании особой группы инструментов, дающих обоснование принятым решениям и выступающих средством обратной связи;

- общество, с одной стороны представляющее собой источник развития бизнес-сообщества и основу всех финансово-экономических отношений и, с другой стороны выступающее источником образования самой публичной власти, для которой благополучие и социально-экономическое развитие общества, во- первых, являются целью существования, во-вторых объектом принимаемых управленческих решений, и в-третьих, основным индикативом работы публичной власти, а используемые инструменты публичного управления - средством обратной связи;

- бизнес-сообщество, которое также является, и объектом принимаемых управленческих решений, и основным индикативом работы публичной власти, но выступающее в роли агента, представляющего в данной системе, во-первых, свои собственные интересы, во-вторых, финансового-экономические интересы гражданского общества, и в-третьих, общегосударственные и общенациональные интересы, развиваемые публичными органами власти; а инструменты публичного управления отражают результаты работы органов власти по достижению все вышеуказанных интересов.

Таким образом, каждый из участников данной системы является уникальным и преследует свои собственные цели. Однако достижение целей хотя бы одного из них прямо зависят от реализации интересов другого, поскольку между ними существуют очень тесные финансово-экономические взаимоотношения. В подобных обстоятельствах, для достижения общего социально-экономического эффекта, требуется особая группа инструментов публичного управления, координирующих, регулирующих и контролирующих, как деятельность каждого отдельного субъекта, так и структуру их общих взаимоотношений.

Поэтому, в представленном авторском подходе к пониманию экономической сущности публичного управления, развитию инструментов, через которые происходит управление, отводится одна из ведущих ролей, так как именно их актуализация способна обеспечить достижение целей для каждого из участников представленной системы.

Однако несмотря на общие интересы, совершенствование инструментов может быть достаточно затруднительным, поскольку как отмечалось ранее, каждый из участников уникален. А значит, обладает уникальным набором характеристик, и в том числе неблагоприятных факторов - рисков, воздействующих, как на собственное состояние субъектов, так и на состояние всей системы в целом. Поэтому, с нашей точки зрения, в качестве одного из приоритетных направлений развития инструментов является адаптации элементов управления вероятностью и неопределённостью, т.е. интеграции в систему публичного управления элементов риск-менеджмента.

Практическая реализация подобного решения позволит:

- во-первых, оценить реальные и потенциальные риски каждого из субъектов и определить степень их влияния на систему публичного управления;

- во-вторых, существенно снизить собственные риски системы публичного управления, полученные в ходе взаимодействия элементов данной системы;

- в-третьих, повысить эффективность, как принимаемых управленческих решений, так и средств обратной связи, за счет снижение вышеуказанных рисков;

- и в четверных, увеличить возможность для всех участников реализации их собственных интересов и обеспечит достижение общего социально­экономического эффекта.

Подводя итог проведённому исследованию экономической сущности, видам, структуре и месту публичного управления в общей системе управления можно отметить, что несмотря на достаточную изученность данной категории, как со стороны отечественных ученных, так со стороны и их зарубежных коллег, нет единого подхода содержанию термина публичного управления. Как выяснено в результате исследования, система публичного управления достаточно

изменчива, и в ней взаимодействуют множество различных переменных - элементов системы, от которых и будет зависеть трактовка исследуемой категории.

Так, с нашей точки зрения, основным элементом системы, на который следует обратить внимание, позволяющий раскрыть экономическую сущность понятия «публичное управление», выступают инструменты управления, отвечающие за координацию, регулирование и контроль обеспечения интересов субъектов публичного управления. Также они выступают в роли призмы, через которую, с одной стороны органы публичной власти создают, отсеивают и обосновывают принимаемые управленческие решения, тем самым реализуя, предоставленный им комплекс полномочий, а с другой стороны общество совместно с бизнес-сообществами через инструменты могут предоставлять обратную связь о результатах реализации принятых решений.

В современных нестабильных макро и микро экономических условиях на деятельность каждого из субъектов системы и структуру их общих взаимоотношений оказывают существенное давление множество неблагоприятных факторов - рисков, нарушающих равновесие данной системы и препятствующих ее развитию. Поэтому, согласно нашему авторскому подходу, в существующую систему публичного управления следует интегрировать инструменты контроля вероятности и снижения неопределённости в принимаемых управленческих решениях, т.е. интегрировать элементы риск- менеджмента. Подобное решение позволит управлять всеми реальными и потенциальными рисками публичного управления, повысить эффективность принимаемых управленческих решений, обеспечит для всех участников реализацию их интересов и позволит достигнуть общего социально­экономического эффекта.

1.2.

<< | >>
Источник: Щеголев Александр Владимирович. ИНТЕГРАЦИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В СИСТЕМУ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Орел - 2019. 2019

Еще по теме Экономическое содержание и основные элементы системы публичного управления:

  1. РАЗВИТИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ СУБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
  2. Сущность и классификация рисков в системе публичного управления
  3. Нормативно-правовая основа организации риск-менеджмента в системе публичного управления
  4. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКЕ
  5. Основные направления и перспективы практического применения системы оценочных и сравнительных показателей в управлении жилищным рынком
  6. Основные проблемы, направления и перспективы применения экономических методов управления жилищным рынком и жилищным строительством
  7. Щеголев Александр Владимирович. ИНТЕГРАЦИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В СИСТЕМУ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Орел - 2019, 2019
  8. Условия возникновения рисков в деятельности органов публичного управления
  9. Интеграция инструментов риск-менеджмента в систему публичного управления РФ
  10. 3.1. Методика трекинга рисков в деятельности органов публичного управления
  11. Жилищное ипотечное кредитование как элемент системы жилищного финансирования
  12. Печатникова Светлана Михайловна. Развитие экономических методов управления жилищным рынком на примере механизма ипотечного кредитованиия. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва - 2003, 2003
  13. 1.1. Основные экономические и правовые понятия в ипотеке и ипотечном кредите