<<
>>

Международный опыт управления рисками органов государственной и муниципальной власти

Интеграция компонентов риск-менеджмента представляет собой достаточно сложный и трудоемкий процесс для любой сферы деятельности, а практическое внедрение алгоритма управления рисками непосредственно в систему публичного управления является особенно затруднительным, поскольку деятельность данных структур четко регламентирована нормативно-правовыми документами, и даже

незначительное отклонение от установленных норм влечет за собой развитие новых ранее не существовавших рисков.

Поэтому, адаптация компонентов должна иметь хорошую устойчивую нормативно-правовую базу и четко выстроенную поэтапную последовательность действий. Однако, на текущий момент ни одного из этих положений в российской действительности не реализовано, что вынуждает обратить внимание на зарубежный опыт управления рисками органов публичного управления.

Положительным моментом интеграции зарубежного опыта выступает наглядная визуализация и практическая интерпретация уже достигнутых результатов, позволяющая, в частности, проанализировать неблагоприятные факторы и избежать ошибок, допущенных субъектами управления других стран, а также перенять их эффективный накопленный опыт, что в целом позволит минимизировать риски, связанные с особенностями интеграции. Негативный аспект связан с отличиями структур систем публичного управления в различных странах, что может вызвать обратный эффект - увеличение риск-нагрузки. Поэтому в ходе реализации данного проекта необходимо с особой тщательностью подходить к проработке всех аспектов, и их непосредственной фиксации в нормативно-правовой документации.

На сегодняшний день, несмотря на явную актуальность данного вопроса, действующих развитых систем риск-менеджмента государственного управления насчитывается не так много. Наиболее яркими примерами, с точки зрения Г.Ю. Кулик, заслуживающими отдельного внимания и изучения архитектуры, являются системы Австралии и Новой Зеландии, Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии[40], а также может быть полезен практический опыт Канады, США, Японии и Норвегии.

Так, одной из наиболее развитых действующих систем риск-менеджмента, согласно мнению многих ученых, в том числе председателя комитета ПАРТАД по внутреннему контролю и управлению рисками Александра Баранова, являється

система, функционирующая в Австралии и Новой Зеландии [41][42], основанная на стандарте AS/NZS 4360:2004 «Risk Management» . Ее ключевой особенностью выступает возможность адаптации основных положений стандарта для деятельности любых государственных, частных и (или) общественных предприятий, а также к действиям частных лиц, что позволяет охватить большую часть разновидностей субъектов системы публичного управления. В качестве недостатка, в контексте проводимого исследования, необходимо отметить отсутствие упоминания о возможности практического применения элементов риск-менеджмента непосредственно в деятельности органов публичного управления, но в тоже время стандарт не опровергает такой возможности.

Что касается фактического использования данными государствами настоящего стандарта, то его компоненты выступают основой для осуществления их нормотворческой деятельности, т.е. частично интегрируется в действующее законодательство различных отраслей. Подобный подход безусловно является положительным, позволяющим сформировать полноценный механизм риск- менеджмента, в том числе и для деятельности изучаемых субъектов. А значит, в системе публичного управления Австралии и Новой Зеландии уже нашли практическое применение отдельные компоненты риск-менеджмента, однако изучить их общую структуру и взаимосвязи достаточно сложно, поскольку в стандарте, в частности, нет чётко выстроенного алгоритма (последовательности) управления рисками публичного управления.

Что касается целей дальнейшего исследования и заимствования накопленного положительного опыта следует отметить общую структуру и содержание процесса управления рисками, согласно которым процесс «лечения риска» включает в себя 5 последовательных основных стадий и 2 вспомогательных блока, сопровождающие выявленный риск на протяжении всех этапов его «лечения» (Приложение Д).

В частности, документ содержит относительно подробное описание каждого из этапов, в том числе отписан способ

возможной количественной оценки риска - как отклонение от установленного норматива, выявленного в ходе анализа среды формирования риска, что является очень редким параметром для такого рода нормативных документов.

При этом несмотря на положительные черты полная безоговорочная интеграция данного стандарта в отечественную систему публичного управления не возможна, поскольку в документе: во-первых, отсутствует адаптация для конкретной отрасли (сферы), в частности для органов публичного управления; во- вторых, нет детализации частных рисков и нормативов для их количественной оценки; в-третьих, не определены способы стоимостной оценки последствий возникновения искомых рисков; и в четвертых, непосредственно сам блок управления содержит лишь способы (варианты) работы с рисками, но не содержит частных или общих инструментов управления.

В результате, можно утверждать, что стандарт, с одной стороны, содержит хорошую основу для создания системы риск-менеджмента, а с другой, плохо детализирован и отчасти затруднителен в практическом применении без дополнительного справочного нормативно-правого материала. Поэтому для целей дальнейшего исследования и интеграции системы риск-менеджмента в деятельность органов публичного управления, можно использовать только общее содержание и частично предложенную структуру процесса управления рисками.

Следующим международным опытом, заслуживающим отдельного внимания, является система риск-менеджмента, функционирующая в Соединённом Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, которая зиждется на трех основополагающих нормативных документах: «Зеленой книге» (1997), «Белой книге» (1999) и «Оранжевой книге» (2002), а также 2-х дополняющих их инструкциях[43], каждый из которых является дополнением и связующим элементом комплексной системы управления рисками.

Так, Белая книга: «Модернизация правительства» (1999) в действующем механизме публичного риск-менеджмента Соединённого Королевства сыграла

одну их решающих ролей, поскольку она выступает основой для общей комплексной модернизации всех элементов системы публичного управления.

В частности, в ее содержании поднимается проблема связанная с ситуацией, когда чиновники изо всех сил стараются уклонятся даже от самых низко рискованных проектов, поскольку положительный результат подобных проектов может быть не замечен обществом и вышестоящим руководством, а отрицательный обязательно вызовет общественные порицание и массу других негативных последствий. Подобная ситуация приводит к нежеланию изучаемых субъектов взаимодействовать с любыми проявлениями рисков, и тем самом терять новаторские идеи и даже высокодоходные инновационные проекты. В этой связи, как указано в документе, он отчасти направлен на «улучшение способов управления рисками»[44], в том числе на развитие способов оценки рисков, инструментов управления ими, а также изучение их взаимосвязей.

Поэтому, в качестве предложения по разрешению сложившейся ситуации в книге закрепляется возможность в отдельных случаях принимать рискованные управленческие решения, которые могут быть оправданы вероятным экономическим и социальным эффектом. Так, отдельные менеджеры государственного управления, под строгим надзором специализированных инспекторов (аудиторов, или контролеров), хоть и несут отвесность за принятые решения, а также за полноту и направления использованных бюджетных средств, могут и должны идти на риск. При этом подобные решения попадают под область проведения обязательного аудита (контроля, ревизии), и в случае успешного прохождения такой проверки, менеджер независимо от положительного или отрицательного результата реализации данного проекта получает поощрение и общественное признание как новатора.

Принятие подобного документа в целом свидетельствует об отказе Соединённого Королевства от архаичных способов управления и переходе на новый риск-ориентированный подход, нацеленный на формирование

«...новаторской и менее антипатичной культуры отношения к риску», что позволяет должностным лицам органов публичного управления интегрировать накопленный опыт и инструменты коммерческих структур по управления рисками, и на их основе принимать наиболее эффективные инновационные управленческие решения.

Единственным недостатком настоящей книги является то, что она выступает в качестве послания - призыва, действующих на тот момент премьер- министра Тони Блэра и главы секретариата кабинета министров Джека Каннингэма, к модернизации системы публичного уравнения Великобритании. А значит, применение подобного формата не позволяет предусмотреть частных особенностей интеграции компонентов риск-менеджмента, однако дает возможность определить общее направление совершенствования применяемой системы публичного управления, в том числе акцентировать внимание на возможности и необходимости минимизации рисков, возникающих в ходе публичного управления.

Отечественный аналог настоящего документа назвать достаточно сложно, поскольку российское законодательство, ввиду своих отличительных особенностей, не предусматривает обличение в форму нормативно-правого документа любых посланий и обращений даже от должностных лиц высших органов публичного управления РФ. Поэтому, создание аналога содержания Белой книги в современной отечественной нормотворческой практике по модернизации системы публичного управления и, в частности, интеграции компонентов риск-менеджмента было бы весьма актуальным.

Следующей «цветной» книгой, на которую опираются действующая британская система управления рисками государственных органов, является Зеленая книга (The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government) опубликованная 1997 году и представляющая собой общую методологию и отдельные частные организационные особенности проведения экспертизы деятельности центрального правительства Соединенного Королевства, в частности разрабатываемых им новых направлений политико-экономического

курса, программ развития и обособленных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств и призванных служить общественным интересам.

При этом, в контексте проводимого исследования, необходимо отметить, что одна из 7 глав настоящего документа частично акцентирует внимание непосредственно на оценке уровня неопределённости и вероятности возникновения рисков публичного управления, а также возможных способах предупреждения и смягчения их последствий [45]. Документ дополняет и отчасти устраняет некоторые недостатки ключевых положений ранее изученной Белой книги. В частности:

> подтверждает наличие в деятельности государственных и муниципальных органов рисков публичного управления, требующих интеграции в изучаемую систему компонентов риск-менеджмента, позволяющих предупредить и снизить уровень неопределённости;

> предполагает под термином «управление рисков» структурированный подход к выявлению, оценке и контролю за рисками публичного управления, возникающих в ходе реализации определённой политики, программы и/или проекта;

> определяет в качестве основной цели управления рисками необходимость применения рентабельных систем риск-менеджмента, имеющих четко установленную структуру и последовательность действий, позволяющую улучшить качество и своевременность принимаемых управленческих решений;

> предусматривает практическое воплощение в системе риск-менеджмента нескольких ключевых структурных компонентов (создание системы раннего выявление рисков; построение процессов наблюдения и контроля за рисками; обеспечения надёжности и доступности информации о рисках; создание механизмов минимизации негативных последствий влияния рисков; создание процессов принятия решений, основанных на анализе и оценке рисков);

> предлагает оценку ожидаемой стоимости рисков публичного управления, основанную на произведении вероятности возникновения риска и размера его предполагаемых последствий, или суммировании результатов по всем видам рискам;

> раскрывает классификацию рисков, возникающих в ходе реализации государственных проектов и программ, выступающую основой для составления реестра рисков - специализированного журнала, позволяющего вести количественный подсчёт рисков, вероятности их возникновения и возможных последствий;

> позволяет использовать государственным служащим некоторые общие инструменты риск-менеджмента (консультирование; экспериментирование; использование гибких подходов; предупреждение; экспертная оценка; смягчение последствий; моделирование; сценарный подход; передача риска; разработка альтернативных вариантов; частичное или полное уклонение);

> отражает основные этапы последовательности принятия управленческого решения в условиях риска (экспертиза и оценка факторов внешней внутренний среды; обоснование предлагаемых действий; постановка решаемых задач; разработка альтернативных вариантов; разработка и внедрение решения; контроль и оценка достигнутых результатов);

> учитывает трудность расчета вероятности возникновения рисков, проблему ложных ожиданий при оценке рисков, а также возможность сохранения доли неопределённости в ходе управления рисками, формирующие новые ранее не существовавшие риски.

В целом, все вышеперечисленные аспекты, в совокупности с положениями ранее изученной Белой книги, позволяют с уверенностью утверждать о существовании в Соединённом Королевстве достаточно развитой фундаментальной основы системы риск-менеджмента органов публичного управления.

Однако, несмотря на выявленные положительные элементы данный документ содержит ряд ключевых недоработок, способных отчасти

дискредитировать все положительные моменты и, в случае наступления реальных рисков, полностью дестабилизировать изучаемую систему публичного управления. Так, основные положения Зеленой книги не включают в себя: во- первых, специализированной классификации рисков публичного управления, выступающей основой для образования недостающих матрицы, карты и полного справочника рисков, дающих представление о сущности, структурных взаимосвязях, факторах возникновения, возможных способах оценки и методах управления; во-вторых, методики расчета вероятности возникновения, позволяющей провести своевременную эвальвацию и консолидацию риска; в- третьих, алгоритма дифференциации способов эвальвации и методов управления в зависимости от различных групп рисков, позволяющего оптимизировать затраты и сохранить средства фонда (бюджета) риск-менеджмента; в-четвертых, практических рекомендаций применения методов управления рисками, способствующих минимизации уровня риск-нагрузки на систему публичного управления; и, в-пятых, комплексного структурированного алгоритма риск- менеджмента деятельности органов публичного управления.

В результате, изучаемый документ, как отмечалось ранее, выступает логическим продолжением Белой книги. При этом он, с одной стороны, содержит отличную фундаментальную основу интеграции компонентов риск-менеджмента, а с другой, имеет проблемы с практической реализацией и адаптацией основных положений для деятельности конкретных органов системы публичного правления.

Что касается, отечественной практики принятия подобных документов, то аналога, полностью посвящённого экспертизе проектов, программ и, в целом, оценке разрабатываемого экономико-политического курса с применением относительно углублённого анализа рисков, не существует. Однако, отдаленным документом, имеющим отчасти сходные положения, можно назвать ГОСТ Р 56275-2014 «Менеджмент рисков. Руководство по надлежащей практике

46

менеджмента рисков проектов»[46][47], поскольку он также преследует в качестве основной цели выявление и минимизацию рисков проектов, но его структура является более углубленной в области коммерческого риск-менеджмента и не применима в деятельности органов публичного управления. Документ также не содержит каких-либо практических рекомендаций и дает лишь обобщенные методы оценки, схемы и способы управления рисками. Поэтому, воспроизводство основных положений содержания Зеленой книги в современной российской законодательной базе является также весьма актуальным.

Третьей «цветной» книгой, регламентирующей организацию деятельности по смягчению и предупреждению рисков органов публичного управления, является Оранжевая книга: Риск-менеджмент - прицепы и концепции (The Orange Book: Management of Risk - Principles and Concepts ), выпущенная в октябре 2014 года и ставшая, по заявлению правительства Великобритании, практическим руководством к интеграции компонентов риск-менеджмента в систему публичного управления.

Нововведения данного документа, в отличии от ранее изученных книг, заключаются: в построении модели риск-менеджмента, включающей в себя 4 основных последовательных этапа (идентификацию, оценку, управление, контроль), а также 2 дополнительных внеочередных направленных на оценку внутренней и внешней среды субъекта, позволяющих подробно описать и наглядно продемонстрировать процедуру управления рисками государственных органов; в обосновании уточнённой классификации и характеристики рисков публичного управления, позволяющей повысить эффективность идентификации, а следовательно, возможность эвальвации и минимизации; в предложении, ранее не существовавшей, матрицы рисков, позволяющей распределить усилия и

выбрать последовательность управления рисками; в дополнении теоретического описания способов «лечения» рисков, направленного на изучение сущности и частных особенностей управления; в разработке практической формы документа по оценке рисков экспертной группой, позволяющей определить вспомогательные индикаторы эвальвации рисков; и в заключении, в создании полной обобщённой схемы стратегического управления рисками государственных органов, объединяющей в себе все ранее отмеченные характеристики и позволяющей интегрировать частные компоненты риск-менеджмента в систему публичного управления.

Так, Оранжевая книга выступает в роли дополняющего блока основных положений Зеленой и Белой книг. При этом, несмотря на множество доработанных положительны аспектов, система публичного управления Соединенного Королевства также содержит пробелы в структуре государственного риск-менеджмента. В частности, предложенная классификация рисков не содержит специфики публичного управления; отсутствует методика расчета вероятности возникновения рисков; нет алгоритма дифференциации способов эвальвации и методов управления в зависимости от различных групп рисков; не хватает практических рекомендаций применения методов управления рисками; также предложенная схема стратегического управления рисками государственных органов имеет слишком обобщённую структуру, без частных особенностей последовательности «лечения» рисков.

С целью устранения всех выявленных замечаний правительство Великобритании также неоднократно выпускало прочие нормативно-правовые акты, регламентирующие совершенствование отдельных элементов системы государственного риск-менеджмента. Например, отчет-инструкция «Риск: усовершенствование способности государства обращаться с рисками и неопределенностью»[48] и «Руководство по риск-менеджменту для министерств и

государственных служб» [49]. Однако, полного устранения всех недостатков, выявленных в ходе настоящего исследования, используя вышеуказанные документы избежать не получится, поскольку они также содержат существенные пробелы, которые в практическом применении способны привести к формированию новых ранее не существовавших рисков, и в конечном счете к полной дестабилизации системы публичного управления отдельной страны.

Таким образом, можно отметить, что на сегодняшний день одной из самых развитых системы риск-менеджмента в мире является действующая система Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии, поскольку она содержит множество ключевых компонентов, требуемых для создания комплексного механизма предупреждения и защиты от рисков. При этом в ходе исследования также выявлены слабые стороны данной системы, способные увеличить уровень риск-нагрузи на деятельность органов публичного управления. Поэтому полное безоговорочное применение британского опыта, без устранения недостатков и адаптации нормативно-правовой базы, в отечественной практике не принесет желаемого социально-экономического эффекта.

В результате нами исследованы две наиболее развитых, по мнению С.В. Виноградова, С.А. Афанасьевой [50], системы государственного риск-менеджмента. Однако, помимо данных подходов существуют также множество других менее разработанных, но все же заслуживающих внимания для целей дальнейшего изучения и адаптации накопленного положительного опыта в отечественную действительность. В частности, в Приложении Е представлены результаты сравнительного анализа международного опыта интеграции механизма управления рисками в деятельность органов публичного управления.

Так, оценивая опыт реализации государственными органами Канады компонентов риск-менеджмента можно отметитесь достаточно долгий путь развития данной системы, начинающийся в 1999 году с разработки документа

«Best Practices in Risk Management: Private and Public Sectors Internationally» [51]и его дополнения в 2001 году «Integrated Risk Management Framework» [52]. Они выступили основой, подтверждающей существование в системе публичного управления соответствующих рисков, требующих своевременной оценки, контроля, предупреждения и управления. Документы предусматривают комплексную модернизацию государственно-управленческой практики, в том числе практическое применение риск-ориентированного подхода. При этом их единственным, но достаточно серьезным, недостатком выступают слишком обобщённые предложения, не предусматривающие частной детализации основных положений для деятельности конкретных органов государственной власти. Поэтому данные документы безусловно являются важными, но относящимися к нормативно-правовым актам общего регулирования системы риск-менеджмента.

Впоследствии система управления государственными рисками Канады претерпевала много различных изменений и дополнений, включая разработку множества различных инструкций и рекомендаций. Однако, в настоящее время, согласно данным официального сайта правительства, действующая система публичного риск-менеджмента основана на 1 обобщающем руководстве и 5 дополняющих инструкциях. В частности, руководство «The Framework for the Management of Risk» предусматривает общие методические рекомендации «... по внедрению эффективных методов управления рисками на всех уровнях...»[53], определяет: круг ответственных лиц, уполномоченных органов, базовые принципы управления, функции федерального правительства, возможный перечень инструментов. Также документ регламентирует финансирование обучения госслужащих и развитие специальных обучающих ресурсов, в том числе специализированных программных продуктов.

Что касается 5 дополняющих инструкций, то каждая из них призвана регулировать отдельную область управления рисками. Так, инструкция «Guide to Integrated Risk Management» непосредственно регламентирует риск-менеджмент государственных органов, в частности затрагивает сущность изучаемых рисков; создает корпоративную культуру риска; формирует толерантность к риску; детализирует принципы; подчёркивает важность входящей информации; декларирует риск-информированный подход; предполагает рациональное управление; внедряет схемы проектирования, планирования и мониторинга рисков; определяет очередность управления рисками; проводит обучение чиновников; интегрирует IT-технологии; и в целом обеспечивает комплексный интегрированный подход к управлению рисками публичных органов власти.

Инструкции «Guide to Corporate Risk Profiles» исходя из своего названия призвана регламентировать только область корпоративного риск-менеджмента, но большая часть предложенных рекомендаций может быть интегрирована в деятельность публичных органов управления. Так, в контексте проводимого исследования, следует отметить следующие ключевые положения, имеющие отчасти практические примеры: создание краткого резюме (портфолио) риска; формирование матрицы рисков; оценка внутренних и внешних факторов формирования риска; оценка взаимосвязи рисков; выделение укрупненных категорий рисков.

Третья инструкция «Guide to Risk Statements» представляет собой практические рекомендации по формированию заявления и отчета о рисках, предусматривающих подробную оценку факторов возникновения, сгруппированных по различным классификационным признакам. Также, для целей настоящего исследования, можно отметить предлагаемую визуальную карту руководств и инструментов по управлению рисками, позволяющую субъектам системы определить требуемые справочные материалы.

Основным назначением четвертой инструкции «Guide to Risk Taxonomies» является определение критериев для классификации рисков, позволяющих произвести их своевременную и точную идентификацию и для целей управления.

Заключительной инструкцией выступает «Risk Management Capability Model», позволяющая определить порядок создания или выбора модели управления рисками, структура которой представляет собой матрицу из трех возможных уровней интеграции компонентов риск-менеджмента (инициированный, развивающийся, систематический) из различных областей управления рисками (например, процесс принятия решения, взаимодействие с контрагентами и др.)

В результате, действующая система публичного риск-менеджмента Канады включает в себя множество положительных особенностей, затрагивающих ранее неизученные области. В частности, роль федерального правительства, уполномоченных лиц и органов, корпоративную культуру и IT-технологии, а также многие другие аспекты. Однако, проводя прямой сравнительный анализ данной системы с ведущей системой Соединенного Королевства, можно отметить отсутствие отчасти практических примеров: количественной оценки рисков; обобщённых инструментов и методов риск-менеджмента; последовательности принятия решения в условиях риска; механизмов раннего выявления, наблюдения, контроля за уровнем рисков и минимизации их последствий; общих моделей риск-менеджмента и схемы стратегического управления рисками государственных органов. При этом, с нашей точки зрения, выявленные преимущества британской системы в совокупности и преимуществами канадской системы способны создать одну из самых совершенных систем риск-менеджмента органов публичного управления.

Что касается других недостатков присущих системе риск-менеджмента Канады, то, с одной стороны, она дублирует проблемы британской системы, а с другой - ее слабым местом является справочный (рекомендательный), а не нормативный характер, содержащий множество нежелательных «свободных» элементов - областей формирования новых ранее не существовавших рисков. Например, отсутствие четко выстроенных схем, последовательностей, алгоритмов, структур, классификаций, а также прочих элементов, и наличие только их возможных составных компонентов.

Следующим положительным опытом интеграции компонентов риск- менеджмента в деятельность органов государственной власти является практика США, имеющая один из самых исторически длинных путей становления, и включающая создание огромного количества рекомендаций, инструкций, отчетов и прочих нормативных документов. Однако, лишь малая часть данных актов может быть, хотя бы условно, отнесена к отрасли, регламентирующей формирование системы риск-менеджмента органов публичного управления, поскольку большинство документов направлены именно на корпоративный риск- менеджмент, и только их малая часть затрагивает деятельность органов государственной власти. Поэтому на сегодняшний день в этой области можно выделить всего 4 ключевых документа.

Так, первым исходным документом, ставшим одной из возможных отправных точек формирования современной системы управления рисками Соединённых Штатов принято считать разработанный в 1982 году «Federal Manager's Financial Integrity Act» [54], регламентирующий внесение изменений в нормативно-правое регулирование бухгалтерского учета и аудита. В частности, предполагающий внедрение элементов административного контроля объема и направлений расходования бюджетных средств в соответствии с действующим законодательством. При этом частного упоминания о внедрении в деятельность органов публичного управления компонентов, уже существующего на тот момент, корпоративного риск-менеджмента изучаемый документ не предусматривает, однако он поднимает вопрос об оценке возможных негативных аспектов нарушения финансовой дисциплины в бюджетной сфере.

Еще одним нормативным документом, выступающим родоначальником действующей системы публичного риск-менеджмента США, является руководство «Management's Responsibility for Internal Controls»[55], также посвящённое регулированию национальной финансовой системы. Его отличительная особенность заключается в акцентировании внимания государственных структур на проведении оценки рисков в ходе планирования своей деятельности. Так, документ предусматривает следующие положения: документирование всей информации о рисках; составление общего резюме (сводного отчета) о рисках; разработку планов по контролю за рисками; оценку взаимосвязей рисков (комплексного риска); классификацию рисков для целей обеспечения достоверности финансовой отчётности; проведение мониторинга, в том числе рисков; оценку факторов внутренней и внешней среды; наблюдение за рисками, связанными с IT-технологиями; фиксирование сильных и слабых сторон каждого риска. При этом его ключевым недостатком является слишком обобщённая структура предложенных положений, исключающая любые частные особенности как самой системы риск-менеджмента, так и процесса интеграции ее компонентов в деятельность государственных органов.

Третьим нормативно-правовым документом, на котором зиждется американская система управления рисками субъектов государственной системы считается «Enterprise Risk Management - Integrated Framework»[56], разработанный в 2004 году Комитетом организаций-спонсоров Комиссии Тредвея - добровольной частной организацией, созданной с целью формирования специальных рекомендаций, в том числе регламентирующих политику управления рисками. Его содержание в большей степени направленно на построение структуры корпоративного риск-менеджмента, но отдельные элементы, согласно содержанию документа, могут применяться в практической деятельности органов публичного управления. К подобным элементам можно отнести: компоненты процесса управления рискам; оценку факторов внутренней и внешней среды; предложенные функции управления рисками; возможность разработки стратегических целей с учётом рисков; модель взаимосвязи целей субъекта и

процесса управления рисками; непосредственно методы управления рисками; круг субъектов и объектов риск-менеджмента; а также другие особенности.

Однако, несмотря на отмеченные положительные аспекты документ содержит только концептуальные основы и несколько практических примеров применения методов управления рисками, что, с нашей точки зрения, является существенным недостатком, поскольку построение комплексной системы риск- менеджмента органов публичного управления, деятельность которых строго регламентирована действующим законодательством, требует наличия минимум четких и последовательных схем, процессов, алгоритмов и механизмов. Например, алгоритмов принятия решения и выбора метода управления; схемы количественной и стоимостной оценок рисков; методики идентификации рисков; последовательность интеграции компонентов системы управления рисками в деятельность конкретного субъекта; и, в целом, наличия комплексного механизма публичного риск-менеджмента, всесторонне защищающего органы государственной власти. Поэтому, практическое применение основных положений, изучаемого документа, в текущем виде способно привести к формированию новых, ранее не существовавших, рисков публичного управления.

Заключительным документом, регламентирующим действующую систему государственного риск-менеджмента США является стандарт ISO 31000:2009 «Risk management-principles and guidelines», представляющий собой адаптированный вариант одноименного международного документа, который также отчасти дублирует ранее изученный стандарт Австралии и Новой Зеландии. Область применения документа аналогична области закреплённой в AS/NZS 4360:2004, и охватывает абсолютно все субъекты системы публичного управления, что позволяет применять основные положения формируемой системы риск-менеджмента в деятельности органов государственный власти. При этом общее содержание изучаемого документа уделяет особое внимание: возможной неопределённости исхода событий и вероятности возникновения рисков; предполагаемой инфраструктуре управления рисками; описанию формируемой политики риск-менеджмента; структуре создаваемого плана

управления рисками; базовым принципам риск-менеджмента и обязанностям руководства по реализации плана управления; описанию компонентов и обобщенной схеме разработки и внедрения инфраструктуры риск-менеджмента; последовательности процесса управления рисками и описанию всех его ключных стадий; проведению количественной оценки рисков; мониторингу текущих и остаточных рисков; а также документированию всей входящей информации о внутренних и внешних факторах возникновения рисков, процессах их оценки, управления и мониторинга.

Схожесть основных положений данного стандарта с подходом, применяемым Австралией и Новой Зеландией, определяет наличие не только идентичных положительных аспектов, но и, к сожалению, дублирует ранее выявленные проблемные аспекты. Так, в качестве одного из самых ярких недостатков можно отметить отсутствие практического опыта интеграции компонентов риск-менеджмента непосредственно в деятельность органов публичного управления, что способно привести к формированию новых, ранее не существовавших, рисков. Также следует обратить внимание на отсутствие: специализированных классификаций; индикаторов натуральной оценки; способов стоимостной оценки; инструментов и методов управления; и других аспектов. В целом практическое применение настоящего документа способно обеспечить субъекты информацией о ключевых положения инфраструктуры риск- менеджмента, но не позволяет решить множество практических задач.

Помимо изученных нормативных документов существует еще ряд других, например «Risk Management Framework», «Federal Risk Management Core Competency Survey», «Risk Management Fundamentals» , однако их вклад в развитие действующей американской системы управления рисками государственных структур не столь заметен, и отчасти дублирует ранее отмеченные положения.

57 Hardy K. Managing Risk in Government: An Introduction to Enterprise Risk Management. [Электронный ресурс] // IBM Center for The Business of Government. 2010. - Режим доступа http://www.businessofgovernment.org/sites/default/files/RiskinGovernment.pdf(Дата обращения: 11.09.2018);

В результате, проводя итоги изучения системы риск-менеджмента Соединенных Штатов и проводя сравнительный анализ ее основных компонентов с ранее изученным, относительно передовым, опытом Великобритании, можно отметить наличие общих проблемных аспектов. Так, идентичным недостатком является проблема практической интерпретации предлагаемых положений, в том числе отсутствие четких последовательных схем, методов, алгоритмов, механизмов и прочих элементов инфраструктуры риск-менеджмента адаптированных для деятельности конкретных органов власти. При этом британскими преимуществами являются: использование механизмов раннего выявления, наблюдения, контроля за уровнем рисков и минимизации их последствий; методы стоимостной оценки; методика принятия решения в условиях риска; оценка рентабельности систем риск-менеджмента; и несколько других особенностей, отмеченных в Приложении Е.

Наличие положительной практики интеграции компонентов инфраструктуры риск-менеджмента в систему органов публичного управления можно также отметить в деятельности государственных структур Японии. Однако, данный опыт, в контексте проводимого исследования, не позволяет выделить каких-либо новых положительных и отрицательных сторон практического воплощения публичного риск-менеджмента. Сложившая ситуация обусловлена тем, что японский стандарт JIS Q 2001:2001 «Guidelines for development and implementation of risk management system», как и ранее изученный ISO 31000:2009 (США), заимствовали большую часть положений из стандарта AS/NZS 4360:2004, применяемого Австралии и Новой Зеландией. Поэтому детальное изучение практического опыта создания системы публичного риск- менеджмента Японии не требуется.

Что касается отечественного подхода к организации системы управления рисками, то на сегодняшний день на законодательном уровне заимствованы, из международной практики, более 10 стандартов и прочих нормативно-правовых актов, рекомендующих порядок организации различных сторон риск- менеджмента. Однако, практическое применение основных положений данных

документов не представляется возможным даже в деятельности коммерческих структур, поскольку предложенные компоненты инфраструктуры риск- менеджмента, а также порядок их организации и использования носятся лишь справочный обобщённый характер без частных особенностей практического применения. При этом адаптация для деятельности государственных органов данными документами не предусмотрена, но и не опровергается. Фактическая практика заканчивается отражением в действующих программах государственного развития классификации возможных рисков, возникающих в ходе реализации проектов, без выделения частных механизмов интенсификации, эвальвации, управления и других особенностей формирования комплексной системы управления рисками.

Таким образом, можно констатировать полное отсутствие инфраструктуры риск-менеджмента в деятельности отечественных органов публичного управления, что подвергает все принимаемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управленские решения высокой неопределённости - ключевого элемента формирования и развития рисков. Поэтому, нами принято решение о разработке перечня основных положений, рекомендуемых к включению Правительством РФ в стандарты по формированию системы публичного риск-менеджмента в отечественной практике (Таблица 1).

Отличительными особенностями предложенного перечня рекомендаций от ранее изученного международного опыта являются: углублённая детализация частных особенностей рисков публичного управления, способов и инструментов их минимизации; а также уход от обобщённой структуры нормативных документов и выделение специфики отдельных органов власти, в том числе создание для них отраслевых стандартов. При этом рекомендации позволят: во- первых, устранить выявленные недостатки отечественного и международного опыта; во-вторых, интегрировать компоненты корпоративного управления рисками в деятельность государственных структур; в-третьих, развить практические схемы, алгоритмы и методы адаптированные непосредственно под деятельность конкретных органов власти; и в-четвертых, сформировать

комплексную инфраструктуру управления рисками отечественной системы публичного управления.

Таблица 1 - Основных положения, рекомендованные к включению

Правительством РФ в стандарты по формированию отечественной системы

публичного риск-менеджмента

Декларирует Регулирует
- культуру риска и толерантность к риску;

- наличие рисков в деятельности государственных органов;

- отказ от архаичных способов управления и переход на новый риск-ориентированный подход;

- модернизацию всех элементов системы публичного управления и развитие инфраструктуры риск- менеджмента;

- адаптацию действующего законодательства, в том числе отраслевого;

- круг субъектов и объектов риск-менеджмента, в частности список ответственных лиц и уполномоченных органов;

- функции федерального и регионального правительства;

- базовые принципы и функции управления рисками;

- структурированный подход к управлению рисками;

- возможность принятия госслужащими рискованных решений;

- финансирование обучения риск-менеджменту

госслужащих;

- внедрение и применение IT-технологий в управлении рисками;

- содержательное описание основных этапов управления рисками;

- применение рентабельных систем риск-менеджмента;

- наличие рисков, связанных с IT-технологиями;

- частные обязанности руководства субъекта по управления рисками.

- неопределённость и вероятность возникновения рисков;

- анализ сущности рисков публичного управления;

- способы количественной и стоимостной оценки риска;

- выбор инструментов риск-менеджмента;

- обеспечение надежности и доступности информации;

- способы оценки факторов внутренней и внешней среды;

- основные этапы принятия решения в условиях риска;

- анализ взаимосвязей рисков (комплексного риска);

- схему разработки и внедрения инфраструктуры управления рисками;

- разработку стратегических целей с учётом рисков;

- алгоритм создания комплексной политики риск- менеджмента;

- очередность управления рисками;

- порядок стратегического управления рисками;

- оценку негативных последствий нарушения финансовой дисциплины;

- контроль объема и направлений расходования бюджетных средств;

- трудность расчета вероятности, проблему ложных

ожиданий, возможность сохранения доли

неопределённости.

Использует Предлагает ранее не существовавшие в международной практике элементы инфраструктуры риск-менеджмента
- группировку факторов рисков;

- резюме (профиль) риска;

- матрицу рисков;

- реестр выявленных рисков;

- специализированные формы документов;

- общие методы и инструменты управления рисками;

- модели риск-менеджмента;

- схемы проектирования, планирования и мониторинга рисков

- карту инструкций и инструментов управления;

- механизмы раннего выявления, наблюдения, контроля за уровнем рисков и минимизации их последствий;

- мониторинг текущих и остаточных рисков;

- модель взаимосвязи целей субъекта и процесса управления рисками;

- классификацию рисков системы публичного управления;

- различные способы эвальвации возможных последствий;

- частные инструменты управления;

- практические алгоритмы управления рисками для различных субъектов изучаемой системы;

- карту и справочник рисков публичного управления

- индикаторы количественной оценки;

- дифференциацию способов эвальвации и методов управления в зависимости от различных групп рисков;

- частные особенностей интеграции компонентов инфраструктуры риск-менеджмента в деятельность конкретных органов публичного управления.

Источник: составлено автором.

В целом, подводя итоги проведённого исследования накопленного международного опыта интеграции компонентов риск-менеджмента в деятельность органов публичного управления можно отметить, с одной стороны, наличие достаточно богатого практического опыта управления рисками, а, с другой - множества проблемных аспектов в каждом из них.

Так, на основании обобщения всех ранее изученных подходов сформулированы следующие выводы:

Sродоначальником, большинства действующих мировых нормативных актов по управлению рисками, в том числе рисков публичного управления, является стандарт Австралии и Новой Зеландии AS/NZS 4360:2004, но его практическое применение затруднено обобщенной структурой предлагаемых элементов и отсутствием детализации этих элементов непосредственно для деятельности государственных органов;

Sпрактический опыт Соединённого Королевства является одним из самых содержательных, имеющих устойчивую направленность на деятельность публичных органов власти, дающий государственным служащим возможность принимать рискованные решения и использовать отдельные инструменты риск- менеджмента, однако также содержащий слишком много обобщенных положений, что непозволительно для деятельности изучаемых субъектов;

S инфраструктура публичного риск-менеджмента Канады акцентирует внимание на применении IT-технологий, обучении чиновников риск- менеджменту, полномочиях федерального правительства, культуре управления рисками и многих других, ранее не затронутых, аспектах, а также отчасти дублирует передовую практику Великобритании, но, к сожалению, вместе с ее недостатками;

S опыт Соединенных Штатов является одним из самых продолжительных, весьма интересных и содержательных, имеющим множество положительных аспектов, однако почти исключающий возможность интеграции частных особенностей инфраструктуры риск-менеджмента для деятельности конкретных субъектов изучаемой системы;

Sяпонская практика, в большей части, основана на одном документе JIS Q 2001:2001, дублирующем все положительные и отрицательные компоненты стандарта Австралии и Новой Зеландии;

Sотечественный подход, несмотря на наличие более чем 10 стандартов и нормативных актов, не предусматривает частных особенностей политики управления рисками государственных структур.

В подобных обстоятельствах каждый из выявленных недостатков может сгенерировать новые, ранее не существовавшие, риски, способные полностью дестабилизировать изучаемую систему. Поэтому нами предложен перечень основных положений, рекомендованных к включению Правительством РФ в стандарты по формированию отечественной системы публичного риск- менеджмента, позволяющий учесть преимущества и ошибки международного опыта и сформировать комплексную инфраструктуру управления рисками национальной системы публичного управления.

<< | >>
Источник: Щеголев Александр Владимирович. ИНТЕГРАЦИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В СИСТЕМУ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Орел - 2019. 2019

Еще по теме Международный опыт управления рисками органов государственной и муниципальной власти:

  1. 3.2. Методика управления рисками органов государственной и муниципальной власти
  2. Определение последовательности трекинга, эвальвации и управления рисками государственных и муниципальных органов власти
  3. РАЗВИТИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ СУБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
  4. 3.1. Методика трекинга рисков в деятельности органов публичного управления
  5. Условия возникновения рисков в деятельности органов публичного управления
  6. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКЕ
  7. Признаки противоправных действий органов корпоративного управления эмитента
  8. Роль и значение государственного управления жилищным рынком
  9. ОЦЕНКА УСЛОВИЙ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И АНАЛИЗ НОРМАТИВНО­ПРАВОВЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГОУПРАВЛЕНИЯ
  10. §1. Исторический и зарубежный опыт организации аудиторской деятельности
  11. § 2. Субъекты и средства государственного регулирования деятельности кредитных организаций на срочном рынке
  12. Глава I. Теоретические основы государственного регулирования аудиторской деятельности