<<
>>

Нормативно-правовая основа организации риск-менеджмента в системе публичного управления

Основываясь на результатах ранее проведённого в пункте 1.3 анализа зарубежного опыта организации системы риск-менеджмента органов публичного управления, можно отметить существование в мировой практике достаточно развитого передового опыта управления изучаемыми рисками.

В частности, по мнению Блиновой Н.В., в международной практике наблюдается тенденция интеграции методов управления рисками в качестве «...постоянной функции органов государственной власти и местного самоуправления» [68]. Однако, несмотря на множество выявленных преимуществ зарубежных систем, они не лишены существенных недостатков, изложенных в Приложении Е.

Одним из таких существенных изъянов как международной, так и в отечественной практике, является достаточно ослабленная система нормативно­правого регулирования управления рисками, но не в полном объеме, а именно в части частных элементов риск-менеджмента. Например, инструментов управления рисками, практической методологии их применения, методологии эвальвации рисков, методологии трекинга рисков и прочих детализированных аспектов. В целом, можно констатировать факт наличия в мировой практике в основном обобщающих нормативно-правовых документов управления рисками без конкретизации отдельных аспектов, а также существование малого количества документов второго уровня, содержащих некоторые частные особенности в виде внутригосударственных стандартов и отраслевых нормативных положений.

Так, в результате аккумулирования мирового опыта, а также нашего авторского видения, для эффективной организации систем риск-менеджмента в деятельности государственных органов власти необходимо существование многоуровневой системы нормативно-правого регулирования рисков публичного управления, включающей в себя 3-х уровневую структуру, состоящую из 5 зависимых друг от друга в различной степени блоков (Рисунок 11).

Рисунок 11 - Система нормативно-правого регулирования рисков публичного управления

На первом уровне данной системы сосредоточены государственные обобщающие нормативно-правовые акты прямо не регулирующие изучаемые риски, а лишь создающие основу для возможной организации второго уровня данной системы - частных нормативно-правовых актов.

Поэтому первый уровень выступает в своем роде фундаментом всей системы нормативно-правого регулирования, оказывающим прямое нормативное воздействие на всю последующую структуру. При этом правовой основой формирования данного уровня могут выступать различные международные стандарты, оказывающие не более чем рекомендательное воздействие, поскольку международных договорённостей об обязательном правоприменении странами данных стандартов

и в целом об организации риск-менеджмента в деятельности государственных органов власти не существует.

Так, анализируя зарубежный опыт нормативно-правого регулирования к первому уровню можно условно отнести лишь несколько документов, а именно: «Белую книгу» Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии (Modernizing Government White Paper, 1999), регламентирующую отказ от устаревших способов управления и переход на новый риск-ориентированный уровень; «Лучшие практики управления рисками: частный и государственный секторы на международном уровне» Канады (Best Practices in Risk Management: Private and Public Sectors Internationally), подтверждающий существование рисков в публичном управлении и определяющий комплексную модернизацию системы публичного управления с целью своевременной оценки, контроля, предупреждения и управления изучаемыми рисками; «Федеральный закон о финансовой честности руководителей» Соединенных штатов Америки (Federal Manager's Financial Integrity Act), регулирующий внесение изменений в нормативно-правое регулирование бухгалтерского учета и аудита, в том числе в части количественной оценки возможных негативных аспектов нарушения финансовой дисциплины в бюджетной сфере, т.е. оценки последствий воздействия рисков публичного управления; а также многие другие.

Однако, назвать данные акты нормативной базой управления рисками невозможно, поскольку они являются лишь одними из первых документов, которые обращают внимание органов государственной власти на существование рисков публичного управления. При этом в реальной практике бывает достаточно трудно четко разделить между собой документы 1 -го и 2-го уровней, поскольку в законодательстве ряда стран (например, Новой Зеландии, Австралии, Японии) подобные нормативные акты сочетают в себе компоненты всех 5 вышеуказанных блоков.

Что касается российской практики нормативно-правого регулирования рисков публичного управления, то, к сожалению, на текущий момент на первом уровне в отечественном законодательстве нет единого документа,

регламентирующего данную отрасль. В частности, концептуальные основы риск- менеджмента деятельности государственных органов власти РФ разделены в соответствии с отраслями и сферами народного хозяйства. При этом наличие изучаемых рисков в деятельности органов публичного управления РФ отмечено правительством неоднократно, но особое внимание внедрению риск- ориентированного подхода наблюдается в последние несколько лет, что закреплено в ряде стратегических и программных документов.

Так, в первую очередь стоит рассмотреть указ Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» [69], согласно которому на деятельность органов публичного управления оказывают негативное воздействие множество глобальных угроз - рисков, требующих эффективного и своевременного управления. В этой связи документ предусматривает введение в государственное и муниципальное управление понятия «риск», в частности одного из его отраслевых разновидностей «риск в области экономической безопасности», представляющий собой вероятность причинения ущерба национальным экономическим интересам Российской Федерации в связи с реализацией угроз экономической безопасности. При этом в качестве основных задач развития системы государственного управления в сфере экономики президент выделяет использование в деятельности контрольно-надзорных органов риск-ориентированного подхода, а также снижение рисков ведения предпринимательской деятельности, связанных с неправомерным избирательным применением полномочий органов власти.

Заключительным постулатом данного указа является закрепление в деятельности органов власти системы управления рисками с целью своевременного реагирования на возникающие угрозы и принятия эффективных управленческих решений.

Однако, непосредственная детализация предлагаемой системы, за исключением решаемых ею задач, в документе полностью отсутствует, но отмечена возможность дальнейшей разработки и практического

воплощения данной системы Правительством РФ. Также недостатком указа выступает ограниченная область применения документа - безопасность отечественных экономических интересов, оставляющая за с своими пределами прочие социально-экономические стороны областей государственного и муниципального регулирования.

В результате, изучаемый нормативно-правовой акт можно лишь условно отнести к документам первого уровня предлагаемой системы нормативно-правого регулирования, поскольку он обобщено регламентирует возможность создания системы управления рисками без ее частных особенностей, но при этом является узкоспециализированным, направленным только на деятельность контрольно­надзорных органов.

Особое внимание при изучении отечественной структуры нормативно­правового регулирования рисков публичного управления также следует уделить постановлению Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск- ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» , которое, с одной стороны, регламентирует деятельность контрольно-надзорных органов в части определения последовательности осуществления контрольно-надзорной деятельности опираясь на риск-ориентированный подход, а другой стороны, определяет категории (уровень) рисков неисполнения субъектами предпринимательской деятельности различных нормативных положений. В результате, в контексте проводимого исследования можно отметить, что данный нормативно-правовой акт содержит критерии и уровни рисков, требуемые для целей реализации системы риск- менеджмента в деятельности органов публичного управления. К недостаткам проставления можно отнести узкую специализацию элементов риск- [70]

менеджмента, регламентирующую только деятельность контроль-надзорных органов.

В целом, документ, с одной стронны, закрепляет существование риск- ориентированного подхода, а с другой - раскрывает частные особенности управления рисками, т.е. особенности присущие документам второго уровня предлагаемой системы нормативно-правого регулирования рисков публичного управления. Поэтому отнести его четко к документам первого уровня можно лишь условно, поскольку детализированной системы управления изучаемыми рисками документ все же не содержит.

Следующим актом, претендующим на включение в изучаемую систему нормативно-правового регулирования, выступает распоряжение Правительства РФ от 02.06.2016 № 1083-р «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года»[71], которое в своей основе в качестве двух из трех предлагаемых этапов развития национальной гарантийной системы поддержки малого и среднего предпринимательства предусматривает в 2016 году внедрение пилотной интегрированной системы управления рисками и уже в 2019 - 2030 годах ее практическую реализацию и тиражирование достигнутых результатов в другие отрасли. При этом в качестве приложения к рассматриваемому документу правительством составлена дорожная карта по реализации намеченных мероприятий, которая, к сожалению, не содержит прямых мероприятий по организации системы риск-менеджмента или ее элементов, ровно также как и не содержит структуры самой предлагаемой системы управления рисками. Однако, в качестве ожидаемых результатов карта предусматривает: снижение рисков предпринимателей, связанных с взаимодействием с кредитными организациями, и снижение рисков при реализации инвестиционных проектов малыми и средними предприятиями. Для этого распоряжение акцентирует внимание на развитии

системы факторинга и механизма секьюритизации кредитов, а также на адаптации и расширении практики применения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности по отношения к субъектам малого и среднего предпринимательства.

В результате документ содержит лишь обещающие положения предлагаемый системы управления рисками, но со специализацией в сфере малого и среднего предпринимательства, поэтому его можно условно отнести к документам первого уровня.

Еще одним документом, требующим рассмотрения и определения возможности его включения в предлагаемую систему нормативно-правого регулирования изучаемых рисков, является распоряжение Правительства РФ от 19.04.2017 № 737-р «Об утверждении Стратегии обеспечения единства измерений в Российской Федерации до 2025 года» , которое декларирует что в период действия санкционной политики западных стран отечественная эталонная база демонстрирует сильную зависимость от импорта технических средств и их комплектующих, что в свою очередь приводит к возникновению рисков недостоверных результатов измерений при разработке метрологического обеспечения. При этом в качестве одного из критериев развития собственной национальной системы обеспечения единства измерений документ отмечает применение при планировании риск-ориентированных моделей развития, позволяющих существенно снизить уровень возможных угроз. К недостаткам данного нормативного акта также, как в ряде других выше изученных документов, можно отнести узкую специализацию и отсутствие частных особенностей предлагаемого риск-ориентированного подхода.

В целом распоряжение содержит лишь упоминание в необходимости контроля и управления изучаемых рисков публичного управления, поэтому его можно лишь условно отнести к документам первого уровня. [72]

В период постоянной актуализации действующей нормативно-правовой базы и интегрирования в нее первых упрощенных основ (элементов) функционирования системы риск-менеджмента государственных и муниципальных органов власти часть действующих правовых актов включают в себя не только упоминания о внедрение риск-ориентированного подхода, но и уже в общем способны регламентировать многие частные аспекты функционирования подобных систем. Такие изменения коснулись множества различных отраслей, в том числе сфер, связанных с повышением качества выпускаемой на территории РФ продукции и повышение эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства.

Так, согласно распоряжению Правительства РФ от 29.06.2016 № 1364-р «Об утверждении Стратегии повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года»[73], особое внимание следует уделять безопасности пищевой продукции, в том числе отсутствию недопустимого риска, связанного с вредным воздействием на человека и его будущие поколения. Документом предлагается расширить перечень показателей безопасности пищевой продукции, актуализировать действующие нормативы и методологию оценки рисков. При этом в целях разработки данной методической базы предусмотрено как создание новых, так и (или) совершенствование действующих методов анализа рисков. Также правительством предлагается: обеспечить доступ потребителей к единой информационной системе трекинга пищевой продукции; усовершенствовать систему прогнозирования рисков развития заболеваний, связанных с рассматриваемой отраслью; и разработать соответствующую систему мониторинга. В тоже время распоряжение предусматривает внедрение риск- ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения качества и безопасности пищевой продукции.

Совокупность подобных нововведений, с одной стороны, можно трактовать как требование правительства простого совершенствования качества

выпускаемой и потребляемой на территории РФ продукции, но с другой - как попытку создания элементов комплексного механизма управления рисками в деятельности органов государственного и муниципального управления заданной сферы. В частности, распоряжением косвенно предусмотрено создание и совершенствование специальных методов оценки, анализа и прогнозирования рисков, включая разработку соответствующих индикаторов и их нормативных значений, а также развитие систем трекинга и мониторинга качества отечественной продукции, существование которых также благоприятно скажется на минимизации изучаемых рисков.

В результате, данный нормативно-правой акт можно действительно отнести к документам первого уровня предлагаемой системы нормативно-правого регулирования рисков публичного управления, однако лишь с одной небольшой оговоркой, касающейся его специализации и узкой направленности на повышений качества выпускаемой на территории РФ продукции.

Еще одним нормативно-правовым актом, также предусматривающим интеграцию частных особенностей риск-ориентированного подхода, выступает распоряжение Правительства РФ от 05.06.2015 № 1028-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 годы)»[74], согласно основным положениям которого в ходе практической реализации положений трудового законодательства нередко возникают риски, связанные с причинением вреда субъектам трудовых правоотношений вследствие нарушений требований трудового законодательства.

В этой связи правительством предлагается внедрение на федерльном уровне специализированной системы надзора - системы управления рисками в сфере трудовых правоотношений, которая будет предусматривать планирование

деятельности контрольно-надзорных органов исходя из многих параметров, в том числе на основе количественной и качественной оценки рисков причинения вреда в случае нарушений трудового законодательства. В частности, распоряжение регламентирует разработку специальной классификации изучаемых рисков, классификации областей риска, определение дифференцированных индикаторов риска, определение критериев оценки индикаторов риска, а также создание методики оценки степени пагубного воздействия изучаемых рисков на деятельность субъектов трудовых правоотношений. При этом в целях минимизации подобного пагубного воздействия федеральная инспекция труда будет непрерывно актуализировать вышеназванные аспекты, а также разрабатывать и реализовывать индивидуальные меры для каждой категории риска.

В результате, в контексте проводимого исследования данный нормативно­правовой акт имеет двух стронною характеристику, с одной стороны, он является одним из немногих достаточно полноправных документов второго уровня, поскольку закрепляет частные освоенности элементов системы риск-менеджмента (хоть и не детализированные). С другой стороны, ввиду отсутствия других вышестоящих документов, регламентирующих управление рисками, а также наличие слишком обобщённых частных характеристик, его все-таки можно условно отнести к документам первого уровня.

Таким образом, подводя итог исследованию первого уровня нормативно­правого регулирования рисков публичного управления можно отметить, что в отечественной нормативно-правой базе полностью отсутствуют документы, которые могли бы быть в чистом виде отнесены к изучаемому уровню, что безусловно является существенным недостатком как для российской практики риск-менеджмента, так и для предлагаемой на рисунке 11 системы. Существуют лишь небольшой перечень разрозненных постановлений, распоряжений Правительства и указ Президента РФ, которые, с одной стороны, закрепляют существование рисков в деятельности органов публичного управления, что является характеристикой документов первого уровня, а с другой стороны, они

сугубо отраслевые, регулируют узкие места общественных взаимоотношений, что является характерным критерием документов второго уровня.

Поэтому с уверенностью называть изученные нормативные акты документами первого уровня, особенно распоряжения Правительства РФ № 1364­р и № 1028-р, содержащих существенные частные особенности управления рисками, не совсем корректно. Однако, ввиду отсутствия в отечественной практике единого обобщающего и систематизирующего документа данные акты становятся единственными обобщающими документами и их можно лишь условно отнести к первому базовому уровню правого регулирования управления рисками в деятельности государственных и муниципальных органов власти.

Так, для российской практики управления рисками, в том числе для изучаемых рисков публичного управления, достаточно остро стоит задача по разработке собственного адаптированного нормативно-правового акта первого уровня, устанавливающего требования к документом второго и третьего уровня и систематизирующего положения действующих и создаваемых отраслевых документов. При этом интеграция международного опыта при создании данного документа не столь актуальна, поскольку только в ряде стран существуют аналоги таких документов, имеющие принципиальные недостатки, отмеченные ранее.

Продолжая изучение действующей нормативно-правой базы РФ, и оценивая возможность включения отдельных документов в перечень актов, регламентирующих управление изучаемых рисков, следует отметить, что сущность документов второго уровня предлагаемой системы нормативного- правого регулирования в общем должна иметь двухсторонний характер (принцип двойственности). С одной стороны, изучаемые правовые акты должны стремиться к раскрытию основных положений актов вышестоящего уровня, т.е. конкретизировать общие направления и требования документов первого уровня, предъявляемые к документам низшего уровня. С другой стороны, они должны обобщено отражать характеристику всех элементов системы управления рисками в заданных отраслях, т.е. непосредственные требования, предъявляемые к документам третьего уровня, начиная с этапа постановки проблемы и

идентификации рисков, и заканчивая принятием соответствующего управленческого решения, направленного на минимизацию рисков, и последующего контроля достигнутых результатов. Подобный подход, делает данные нормативно-правые акты промежуточным звеном между отечественными национальными целями и задачами первого уровня и прикладными решениями риск-менеджмента третьего уровня.

Также рассматривая данный уровень в разрезе его структурной составляющей можно отметить, что он аккумулирует в себе две группы документов. Первая, представляющая собой отечественные государственные стандарты, должна стремиться к раскрытию обобщённых элементов механизма риск-менеджмента, применимого всеми субъектами социального управления, включая как корпоративное, так и публичное управление. Вторая же напротив в обобщенном виде отражает особенности риск-ориентированного подхода в различных отраслях народного хозяйства. В результате, на данном уровне происходит синхронизация отраслевых особенностей и обобщенных механизмов управления рисками, позволяющая определить общие требования, предъявляемые к частным отраслевым особенностям риск-менеджмента.

Так, основывайся на результатах ранее проведённого исследования зарубежного опыта нормативно-правого регулирования рисков публичного управления, можно выделить следующую группировку иностранных актов, основанную на принципе двойственности, представленную в Приложении Л.

Анализируя структуру и отмеченные особенности иностранных актов, представленных в Приложении Л, можно отметить, что в условиях почти полного отсутствия отечественного нормативно-правового регулирования рисков публичного управления, изложенные документы даже с их существенными недостатками смогут стать хорошей основой для интеграции ключевых аспектов механизма риск-менеджмента в деятельность государственных и муниципальных органов власти РФ. При этом особое внимание при осуществлении нормотворческой деятельности следует обратить на стандарт AS/NZS 4360:2004 «Risk Management» применимый в Новой Зеландии и Австралии, весь перечень

инструкций по риск-менеджменту Канады, а также руководства «Risk Management Fundamentals» и «Federal Risk Management Core Competency Survey», используемые в деятельности государственных структур США. Каждый из этих документов безусловно содержит множество неточностей и не столь детализирован для практического применения, но в целом в совокупности они содержат большую часть элементов и инструментов механизма управления изучаемыми рисками, т.е. содержат особенности, присущие документам второго уровня предлагаемой системы нормативно-правого регулирования. Поэтому интеграция, адаптация и отчасти совершенствование накопленного международного опыта послужат хорошей исходной базой для развития отечественной системы нормативно-правого регулирования рисков публичного управления.

С другой стороны, международной опыт также является самостоятельным элементом предлагаемой системы нормативно-правого регулирования рисков публичного управления, представленный на рисунке 11 в виде блока «Международные стандарты и положительная зарубежная практика управления рисками». Применение данного блока в предлагаемой системе обусловлено тем, что международный опыт, в том числе в области управления рисками, не стоит на месте и постоянно дополняется новыми положениями и лучшими практиками, а разрабатываемая отечественная система обязательно должна опираться на совершенные элементы и инструменты механизма риск-менеджмента. При этом анализ и практическое использование зарубежного опыта должно быть нормативно закреплено в документах первого уровня разрабатываемой системы.

Возвращаясь к непосредственному анализу действующей российской нормативно-правой базы, можно отметить фактическое наличие на втором уровне предлагаемой системы нормативно-правого регулирования двух самостоятельных блоков: «Государственных стандартов управления рисками» и «Отраслевых актов нормативно-правого регулирования управления рисками». Хотя практически назвать данные группы актов, полноценно регулирующими риски публичного управления, можно лишь условно, поскольку, во-первых, они немногочисленны, а

во-вторых, их внутренняя межгрупповая взаимосвязь не столь существенна как это предусмотрено предлагаемой системой.

Так, государственные стандарты управления рисками для смежного блока носят лишь рекомендательный характер, и виду отсутствия практических аспектов управления рисками почти не применяется даже на уровне корпоративного управления, ни говоря уже об использовании в деятельности государственных и муниципальных органов власти. Поэтому практическое применение аспектов, изложенных в государственных стандартах, в отраслевом риск-менеджменте государственных органов власти, фактически не осуществляется. В результате, два вышеуказанных блока в отечественной практике, в контексте изучаемых рисков, полностью не взаимосвязаны, что безусловно нарушает общую концепцию нормативного регулирования механизма управления рисками и создает основу для формирования новых ранее не существовавших рисков публичного управления, связанных с несовершенством нормативной базы.

Что касается самой внутренней структуры нормативно-правовых актов, отнесённых в группу государственных стандартов, и их возможности регулирования рисков публичного управления, то они также имеет существенные недостатки, изложенные в Приложении М.

Таким образом, поводя итоги исследования системы действующих отечественных стандартов, призванных регламентировать управление рисками, можно сделать вывод о том что на сегодняшний день нормативно-правовая база РФ насчитывает более 100 стандартов, прямо или косвенно регулирующих элементы управления рисками в различных отраслях и сферах общественной жизни. Но несмотря на количество существующих стандартов, а также их постоянную актуализацию и расширение областей регулирования, только около десятка из них действительно способны стать фундаментом развития отечественной системы риск-менеджмента.

Так, во всех изученных стандартах есть лишь краткое упоминание о существовании рисков и необходимости их минимизации, а практические

примеры управления и другие элементы риск-менеджмента или полностью отсутствуют, или раскрыты слишком обобщено, без возможности практического применения. Также стандарты РФ являются почти полными аналогами международных документов, о чем в предисловии или введении каждого нормативного акта сделана соответствующая запись, а выявленные отличия не затрагивают изучаемые объект и предмет диссертационного исследования.

Подобную ситуацию можно рассматривать с двух сторон. В частности, постоянная актуализация и расширение количества стандартов, с одной стороны, безусловно свидетельствуют о модернизации российской системы нормативно­правого регулирования и интеграции в нее компонентов риск-менеджмента, что безусловно является положительным моментом. Однако, с другой стороны, результаты проведённого в Приложении М исследования, позволяют сделать вывод о том, что действующая система стандартов ввиду наличия больших «пробелов» может быть лишь условно использована в корпоративном риск- менеджменте. При этом практическое применение положений изученных документов даже отчасти не может быть осуществлено в деятельности государственных и муниципальных органов власти.

Поэтому, с нашей точки зрения, в целом нельзя категорически отнестись к существующей системе российских стандартов управления рисками, но безусловно ее следует совершенствовать: во-первых, с позиции дальнейшего расширения отраслей и сторон общественного регулирования; во-вторых, в части доработки практических элементов управления рисками, возможно посредством создания специальных частных детализирующих стандартов; в третьих, интеграции в нее комплекса элементов системы риск-менеджмента изучаемых рисков публичного управления; и в-четвертых, путем расширения степени рекомендательного влияния стандартов на отраслевые нормативно-правовые акты второго и предлагаемого нами третьего уровня (Рисунок 11).

Продолжая анализ второго уровня предлагаемой системы нормативно­правового регулирования можно отметить, что блок «Отраслевые акты нормативно-правого регулирования управления рисками» в российской практике

также имеет существеннее недостатки, преимущественно связанные с отсутствием детализации особенностей элементов и инструментов механизма управления рисками в деятельности органов власти различных отраслевых направлений. При этом ни один из документов данного уровня, в части детализации каких-либо аспектов, не ссылается на существующие государственные стандарты управления рисками, что также свидетельствует об отсутствии практической взаимосвязи блоков второго уровня отечественной системы.

Рассматривая внутреннюю структуру данного блока, можно условно констатировать факт полного отсутствия документов, которые могли бы быть отнесены к данной группе. Подобная ситуация сложилась в следствии отсутствия единого обобщающего акта первого уровня и отнесения нами всех отраслевых документов к вышестоящему уровню. Однако, в случае появления такого систематизирующего документа в данный блок помимо всех ранее изученных стратегических и программных документов, также могут быть включены множество других отраслевых актов. Так, в Приложении Н представлены основные нормативные акты, которые могут быть условно отнесены ко второму уровню предлагаемой системы нормативно-правого регулирования рисков публичного управления.

Анализируя российскую нормативно-правовую базу на предмет наличия в ней отраслевых документов, регламентирующих управление рисками в деятельности государственных и муниципальных органов власти, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день подобных документов на федеральном уровне условно насчитывается немногим более 50. Однако, если подробно изучить данные нормативно-правовые акты (Приложение Н), то можно отметить: во-первых, полное отсутствие элементов и компонентов риск-менеджмента (есть лишь краткое упоминание о необходимости управления рисками); во-вторых, хоть данные документы косвенно можно отнести к актам регулирующим управление рисками, но все же они однонаправленны - рассматривают риски только в разрезе контрольно-надзорной деятельности; и в-третьих, как отмечено

ранее, данные нормативные акты не содержат взаимосвязей с действующими стандартами управления рисками.

В результате, сложившаяся ситуация вокруг отраслевых нормативных актов точно также, как и с отраслевыми стандартами, достаточно неоднозначна. С одной стороны, существует множество документов, регламентирующих различные стороны общественной жизни, начиная от информационных технологий и заканчивая здравоохранением. С другой же стороны, все изученные акты имеют существенные проблемы, реально не позволяющие осуществлять управление рисками государственных и муниципальных органов власти. Поэтому обобщая результаты анализа второго уровня предлагаемой системы нормативно­правого регулирования можно отметить необходимость существенного совершенствования отечественной законодательной базы, особенно в части развития частных документов, регламентирующих минимизацию пагубного влияния рисков публичного управления.

При этом, не смотря на то, что развитие риск-ориентированного подхода в деятельности государственных органов власти РФ началось относительно не давно, чуть более чем 3-4 года назад, в то время как в западная практика насчитывает более чем 30-летний опыт, заимствование международной практики не позволит решить данную проблему, поскольку зарубежные системы также имеют существенные проблемы аналогичные отечественным.

Возвращаясь к общему анализу предлагаемой нами на рисунке 11 системе нормативно-правого регулирования рисков публичного управления, следует отметить, что на третьем уровне данной системы должны располагаться частные стандарты эвальвации, трекинга и управления рисками в публичном управлении в разрезе отраслей народного хозяйства и сфер общественной жизни. Но на практике, основываясь на всех ранее отмеченных проблемах детализации элементов и компонентов риск-менеджмента, можно с полной уверенностью констатировать факт отсутствия на текущий момент таких актов в российской законодательной базе, а также отсутствие предпосылок для их создания.

Подобная ситуация обусловлена двумя ключевыми факторами - трудоемкостью и сложностью поставленной задачи, которые в свою очередь зависимы: во-первых, от постоянно меняющихся факторов возникновения рисков и самих рисков, т.е. стандарты должны быть адаптивными к изменчивости условий; во-вторых, от существования огромного количества направлений социально-экономического регулирования, и невозможности практически предусмотреть все из них; в-третьих, от отсутствия международных аналогов и практики, которые можно было бы взять за основу; и в четвертых, от недостатка общей отечественной культуры риск-менеджмента, в частности отсутствия понимания в обязательной необходимости управления рисками, особенно в деятельности государственных и муниципальных органов власти.

Что касается международной практики создания документов третьего уровня, то она, к сожалению, имеет только единичные случаи. Так, на сегодняшний день по заявлению правительства Великобритании, практическим руководством к интеграции компонентов риск-менеджмента в систему публичного управления может стать Оранжевая книга (The Orange Book: Management of Risk - Principles and Concepts), но фактический ранее проведенный анализ ее содержания показывает, что она является достаточно неплохим документом второго уровня отраслевой направленности. Также претендовать на включение в данную группу условно мог бы ряд государственных стандартов Канады и США, ввиду достаточно развитой системы документов, тесно взаимосвязанным между собой, но имеющих частные проблемы детализации положений риск-менеджмента. Прочих аналогов в ходе нашего исследования не было выявлено. Поэтому применение международного опыта при разработке отечественной законодательной базы данного уровня не представляется возможным.

Несмотря на все вышеотмеченные проблемы, связанные с созданием документов третьего уровня, важность разрешения данного вопроса остается весьма актуальной. Поскольку от четкого понимания того, как должна функционировать и строится система риск-менеджмента, какими рисками она

способна управлять, на сколько своевременно может реагировать на возникающие угрозы, а также видения многих других аспектов, зависит уровень возможных социального-экономических потерь как отдельного человека, его семьи, города, региона, так и в конечном счете падения или роста уровня социального- экономического развития страны в целом. Поэтому нами разработан авторский перечень обязательных минимальных критериев, которым должны соответствовать разрабатываемые документы третьего уровня, представленные на рисунке 12.

Предложенный нами перечень обязательных минимальных критериев, которым должны соответствовать разрабатываемые частные стандарты эвальвации, трекинга и управления рисками в публичном управлении, представляет собой совокупность унифицированных характеристик, связанных с особенностями работы алгоритма риск-менеджмента, порядком его интеграции в деятельности органов публичного управления, надлежащим контролем за исполнением, а также прочими обобщающими элементами. Практическое использование перечня позволит: во-первых, сформировать документы, регламентирующие действительный риск-менеджмент в деятельности государственных и муниципальных органов власти в разрезе различных социально-экономических отраслей и направлений; во-вторых, предусмотреть взаимосвязи между создаваемыми стандартами, документами вышестоящего уровня и международными нормативно-правовыми актами; в-третьих, детально и на практическом примере отразить как процесс управления отдельными рисками, формирования управленческих решений, создания системы риск-менеджмента в целом, так утвердить порядок ее интеграции в деятельность органов публичного управления; в-четвертых, запретить ответственных должностных лиц и предусмотреть процедуру оценки эффективности исполнения каждого стандарта и его составных компонентов.

Источник: составлено автором.

Рисунок 12 - Обязательные минимальные критерии для разрабатываемых

частных стандартов трекинга, эвальвации и управления рисками органов власти

Что касается непосредственного органа исполнительной власти ответственного за разработку настоящих стандартов, то, с нашей точки зрения, при Министерстве экономического развития РФ следует создать отдельное ведомство, основным направлением деятельности которого станет координация и контроль за минимизацией риск-нагрузки на деятельность органов публичного управления с целью достижения поставленных целей и задач национальных проектов. Однако, при практическом функционировании данного структурного подразделения могут возникнуть вопросы, связанные с компетентностью сотрудников данного ведомства в различных специфических вопросах направлений разрабатываемых стандартов. Разрешить данный вопрос возможно путем возложения обязанностей на профильные министерства по взаимодействию и предоставлению требуемой информацию по запросу данного ведомства.

В целом подводя результаты проведенного в настоящем пункте исследования нормативно-правого регулирования рисков публичного управления можно отметить, что развитие риск-ориентированного подхода в деятельности государственных и муниципальных органов власти РФ началось относительно не давно, чуть более чем 3-4 года назад, в то время как в западная практика насчитывает более чем 30-летний опыт. Однако несмотря на непродолжительный период существенного отставания отечественного законодательства не отмечается, но и назвать отечественную систему, как все западные, развитыми и позволяющими действительно управлять рисками публичного управления невозможно. Поэтому нами предложена собственная авторская структура нормативно-правого регулирования рисков публичного управления, состоящая из 5 взаимосвязанных блоков, предусматривающая формирование нового третьего уровня - частных стандартов эвальвации, трекинга и управления рисками в публичном управлении.

Так, на первом уровне данной системы должны располагаться обобщающие нормативные документы регулирующие общие положения риск-менеджмента органов государственной власти, но, к сожалению, так актов в отечественной нормативной базе не существует. Поэтому большая часть отраслевых

стратегических и программных документов второго уровня выступает в роли правовых актов первого уровня. Второй уровень предлагаемой системы должен состоять из двух взаимосвязанных блоков - государственных стандартов и отраслевых актов, но их взаимосвязь в российских реалиях практически не фиксируется. При этом они имеют слишком обобщённый вид, практически не предусматривающий возможность существования и регулирования рисков в публичном управления. Что касается третьего уровня, то документов, которые можно было бы отнести к нему, как в отечественной, так и зарубежное практике не существует. Поэтому нами разработан авторский перечень обязательных минимальных критериев, которым должны соответствовать разрабатываемые частные стандарты эвальвации, трекинга и управления рисками в публичном управлении, представляющий собой совокупность унифицированных характеристик, позволяющих сформировать документы, регламентирующие действительный риск-менеджмент в деятельности государственных и муниципальных органов власти в разрезе различных социально-экономических отраслей и направлений, также предусматривающий практические примеры управления рисками, принятия управленческих решений, взаимосвязи документов и закрепления ответственных лиц.

2.3

<< | >>
Источник: Щеголев Александр Владимирович. ИНТЕГРАЦИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В СИСТЕМУ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Орел - 2019. 2019

Еще по теме Нормативно-правовая основа организации риск-менеджмента в системе публичного управления:

  1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКЕ
  2. Интеграция инструментов риск-менеджмента в систему публичного управления РФ
  3. Щеголев Александр Владимирович. ИНТЕГРАЦИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В СИСТЕМУ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Орел - 2019, 2019
  4. Процессно-ориентированное управление персоналом в условиях развития кадрового менеджмента при организации профессионально­должностного продвижения персонала
  5. РАЗВИТИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ СУБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
  6. Сущность и классификация рисков в системе публичного управления
  7. Экономическое содержание и основные элементы системы публичного управления
  8. Основы правового регулирования прав и обязанностей аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов и их взаимодействия с другими лицами при проведении аудиторских проверок
  9. ОЦЕНКА УСЛОВИЙ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И АНАЛИЗ НОРМАТИВНО­ПРАВОВЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГОУПРАВЛЕНИЯ
  10. 2.6. Выполнение публично-правовых функций
  11. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНО­ДОЛЖНОСТНОГО ПРОДВИЖЕНИЯ ПЕРСОНАЛА КАК УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ КАТЕГОРИИ КАДРОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА
  12. Условия возникновения рисков в деятельности органов публичного управления
  13. 3.1. Методика трекинга рисков в деятельности органов публичного управления