<<
>>

Сущность и классификация рисков в системе публичного управления

Деятельность органов публичного управления несмотря на то, что не связана с получением и максимизацией прибыли также испытывает на себе влияние множества неблагоприятных факторов - рисков, приводящих к принятию не верных и не своевременных управленческих решений, а также снижающих эффектность функционирования всей системы публичного управления.

А значит, возникает необходимость в исследовании данной экономической категории.

На сегодняшний день изучение рисков публичного управления проводится многими как отечественными, так и зарубежными учеными. Однако большинство современных исследований направленно на изучение только юридического аспекта данного вопроса. При этом экономические последствия реализации неэффективных управленческих решений, принятых под воздействием рисков, изучены достаточно слабо.

Так, согласно мнению Ю.А. Тихомирова, риски в публичном управлении представляют собой «вероятное неправомерное отклонение от правовых моделей и законов». Данное определение отражает основную суть исследуемого понятия в юридическом контексте, однако упускает многие экономические детали. А именно - факторы рисков, последствия реализации рисков и неопределённость управленческих решений.

Аналогичного мнения придерживается М.А. Лапина, отмечая, что риски публичного управления в контексте правовых аспектов представляют собой «потенциальную опасность, вероятность наступления событий, имеющих негативные последствия для общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования определённых публично-правовых отраслей» [18][19].

Предложенная трактовка также исключает какие-либо упоминания о ключевых экономических особенностях изучаемой категории рисков.

Еще одним мнением относительно сущности искомых рисков выступает подход Чаплинского А.В. и Плаксина С.М., согласно которому для целей публичного контроля под риском следует понимать «вероятность причинения в результате деятельности подконтрольного лица вреда жизни, здоровью третьих лиц, ..., окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства с учетом тяжести такого вреда» .

В предложенном подходе, с положительной стороны следует отметить внимание авторов к элементам (субъектам и объектам) системы публичного управления, а с отрицательной также полное отсутствие экономической характеристики исследуемой категории.

Что касается экономической характеристики рисков в публичном управлении, то Н.В. Макогонова в ходе исследования стандарта ГОСТ Р ИСО 31000 «Менеджмент риска» утверждает, что риск представляет собой «влияние неопределенности на цели. При этом: влияние - это отклонение от того, что ожидается; цели могут иметь различные аспекты и применяться на различных уровнях; риск часто характеризуется ссылкой на потенциально возможные события и последствия или их комбинации.» Данный подход намного ближе к раскрытию экономической сущности исследуемых рисков поскольку отражает такие элементы риска, как неопределённость, вероятность и факторы риска. Однако его существенным недостатком является отсутствие специфики элементов системы публичного управления.

Центр экспертизы государственных закупок Г олландии рассматривает риск как «непредвиденный случай, имеющий положительные или отрицательные последствия воздействия на систему публичного управления»[20][21][22]. Особенностью данного мнения является восприятие риска не только как угрозы, но и как возможности получить выгоду от воздействия риска, в том числе накопить опыт

предупреждения и минимизации рисков. Однако прочие особенности рисков публичного управления в данном подходе не рассмотрены.

Наиболее полным и точным, на наш взгляд, является определение И.В. Понкина, согласно которому «риск публичного управления - это феномен неопределённости исхода приложения управленческих воздействий в рамках публичного управления и наличием определенной реальной вероятности наступления существенных негативных последствий для процесса управления, его результатов, а также всей системы публичного управления и государства в

23 целом, включая восприятие и оценку населением легитимности власти».

[23]Единственным дискуссионным моментам данного подхода выступают слишком размытые границы сущности риска, поскольку, с одной стороны такая трактовка не ограничивает возможность включения новых рисков, но с другой стороной не позволяет проводить конкретные расчеты стоимости возможных неблагоприятных последствий воздействия данных рисков.

В результате, учитывая все вышеуказанные положительные и отрицательные стороны различных подходов, нами составлена собственная авторская трактовка данного термина, согласно которой под экономической категорией «риск публичного управления» следует понимать вероятность наступления неопределенных пагубных социально-экономических последствий публичного управления, возникших под влиянием внешних и внутренних факторов, вследствие отклонений фактических результатов реализации управленческих решений, принимаемых в условиях ограниченной определённости, от плановых и прогнозных значений индикаторов деятельности всех субъектов системы управления, реализации их целей, задач и интересов, а также обеспечения общего социально-экономического эффекта.

Графическое отображение сущности предложенного авторского подхода к поминанию сущности рисков публичного управления представлено на рисунке 4.

30

- деятельности всех субъектов системы публичного управления, в том числе их целям, задачам и идеям, поскольку исследуемые риски аккумулируют в себе факторы каждого элемента данной системы управления.

В целом, предложенный авторский подход к пониманию экономической сущности рисков публичного управления, учитывает положительный накопленный опыт ранее проведенных исследований и исключает отрицательный, отличается практической направленностью - определяет границы сущности риска, что позволяет с использованием методов математической статистики провести эвальвацию и консолидацию неблагоприятных последствий влияния рисков на систему публичного управления в целом и на ее составные компоненты.

Также при раскрытии сущности исследуемого понятия нами предлагается использовать новый вид определённости риска - «ограниченная определённость», применяемый при изучении управленческих решений органов публичного управления. Он применим, в частности, к системе публичного управления, поскольку большинство всех создаваемых и принимаемых решений ограничено определены, т.е. не смотря на достаточно строгую структуру подчинённости вышестоящим органам и наличие законодательно закреплённых инструментов и механизмов управления, результат реализации решений может отличатся от установленных индикаторов.

В результате анализа данных, представленных на рисунке 4, можно от метить, что на процесс формирования рисков публичного управления оказывают влияние множество различных факторов. При чем экономическое содержание и взаимодействие данных факторов определяют конкретную сущность формируемых рисков, т.е. определяют соответствующий вид риска.

На сегодняшний день вопрос классификации рисков публичного управления в отечественной практике изучен достаточно слабо. Большая часть проведенных исследований раскрывает группировку рисков только с позиции правовых особенностей, при этом упуская организационно-экономические аспекты исследуемой категории.

Так, согласно мнению М. А. Лапиной риски в публичном управлении, с одной стороны, подразделяются на публично-правовые риски, связанные с неверным принятием и толкованием нормативно-правовых актов, при этом они включают в себя административно-правовые риски, отражающие неверное правоприменение и интерпретацию действующего законодательства. С другой стороны, гражданско-правовые риски, зависящие от восприятия обществом существующей законодательной базы и ее практического применения. В дополнение к данной классификации в ходе исследования автор отдельно отмечает интерпретационные риски, риски таможенной, общественной, транспортной безопасности, риски информационной сферы, образования, науки и многие другие. Также выделяет сгруппированные признаки по субъектам системы управления и характерам последствий.[24][25] Недостатком данного подхода, на наш субъективный взгляд выступает, во-первых, как отмечалось ранее, распределение основного акцента только на правовых особенностях рисков, и во-вторых, отсутствие комплексного подхода к развитию целостной системы рисков.

В своем исследований Лапина также обращает внимание на приказ Министерства экономического развития №290 от 27.05.13 , согласно которому

группа рисков регулирующего воздействия, т.е. возникающих при исполнении органами публичного управления своих регулирующих функций, включают в себя следующие виды рисков, представленные в Приложении Б. Предложенная классификация является достаточно узконаправленной, поскольку отражает только два возможных направления возникновения рисков, что несомненно является ее недостатком. Однако, положительной особенностью данного подхода выступает наличие четкой иерархической структуры и включение разносторонних факторов из различных областей, оказывающих влияние и взаимодействующих со всей системой публичного управления.

Наиболее полная, на наш взгляд, классификация изучаемых рисков в отечественной практике разработана И.В. Понкиным. Автор развивает идею

деления рисков в зависимости от трех сгруппированных признаков: масштабов возможных последствий, территориальной развертки и специфики природы возникновения рисков (Приложение В) [26]. Бесспорно положительной стороной проведенного исследования является достаточно глубокое изучение не только правовых аспектов искомых рисков, но их организационно-экономических особенностей, в частности выделение рисков, связанных с субъектами, объектами и инструментами системы публичного управления. Так же не вызывают разногласий ранжирование рисков в зависимости от масштабов возможных последствий и территориальной развертки.

Однако дискуссионные моменты в исследовании все же присутствуют. Так, учёный не проводит четких параллелей между идентичными рисками, которые могут возникать в различных сгруппированных признаках, что может привести к дублированию рисков при их эвальвации и ошибочном выделении ресурсов в ходе осуществления мероприятий по минимизации данных рисков. А значит можно утверждать о наличии проблемы «системности подхода к классификации рисков» в данном исследовании, что в свою очередь может привести к «принятию несвоевременных и неэффективных управленческих решений, приводящих к возникновению новых ранее не существовавших рисков»[27][28].

Также при практическом использовании группировки «по специфике природы возникновения рисков», на наш субъективной взгляд, было бы целесообразно выделить иерархическую структуру подчинённости рисков, поскольку в предложенной классификации смешены как внутренние и внешние риски, так и риски, связанные с элементами системы публичного управления.

Отсутствие системности в классификации рисков также отмечают С.В. Маслова и М.Ю. Соколов, проводящие сравнительное исследование прочих нормативных и периодических источников (The Guide to Guide to Guidance ,

9Q

Jeffrey Delmon , Hodge and Greve , Risk Management , Ke, Y., Wang, S., Chan, -2Q -Э-Э

A.P. & Cheung, E. , Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. , Матаев Т.М. [29][30][31][32][33][34], Кабашкин В.А. [35], Селезнев П.Л.[36]), посвященных одному из направлении взаимодействия государства и бизнес-сообщества, как одного из составных элементов системы публичного управления, - рисков проектов государственного-частного партнёрства. Так, по их мнению, на сегодняшний день большинство из предложенных классификаций представляют собой простые перечни рисков, в которых нет каких-либо структурно-подчиненных классификационных признаков, поэтому ими разработана собственная классификация[37], представленная в Приложении Г.

Предложенная классификация отражает группировку рисков по двум основным критериями: сфере возникновения риска и этапу жизненного цикла проекта. Также авторы рассматривают ряд внутренних группировок (например, финансовые, политические риски, или риски, возникающие на этапах проектирования, эксплуатации и др.), при этом постоянно уделяя внимание взаимосвязям классификационных групп для каждого представленного риска. Дискуссионным аспектом данного исследования является его направленность только на взаимоотношения органов публичного управления и бизнес-

сообщества, хотя большая часть рассмотренных рисков (например, политических, экологических и др.) может быть идентична для системы публичного управления. Однако, данная классификация все же не учитывает риски для всех особенностей элементов изучаемой системы. Так, например, рисков связанных с принятием управленческих решений, несовершенством механизмов и инструментов управления, и/или самостоятельными рисками субъектов данной системы, авторы не выделяют.

Что касается мнений зарубежных ученных, то их авторские позиции также неоднозначны, как и точки зрении отечественных исследователей. Так, Маркус Бодеман, сравнивая риски публичных коммерческих организаций и государственного администрирования, классифицирует риски публичного управления в зависимости от масштабов их последствий на две укрупнённых группы: стратегические и операционные. При этом в состав стратегических он включает: политические, экономические, социальные, технические,

законодательные, экологические риски, риски изменения конкуренции и риски общественных обычаев. А в структуру операционных: профессиональные, финансовые, материальные, договорные, технологические и снова экологические риски. Подобная точка зрения, с одной стороны, раскрывает большую часть исследуемых рисков в укрупняемом масштабе, но с другой стороны, отсутствие детализации исключает наличие внутренних частных рисков, связанных со спецификой элементов системы публичного управления, механизмами их взаимодействия и инструментами управления.

Подводя итог сравнительному исследованию, рассмотренных классификаций рисков публичного управления, можно с уверенностью утверждать, что на сегодняшний день ни в нормативной справочной литературе, ни в периодических изданиях, как отечественных, так и зарубежных источников, нет чётко выстроенной системы классификации изучаемых рисков, имеющей структурно-подчиненные взаимосвязи классификационных признаков, которая

38 Markus Bodemann Risk management in the public administration - a short administration introduction in the risks of local public administration in Germany / Institute of Organization and Managment in Industry «ORGMASZ», Vol 1(1); p.69- 76, 2008, стр. 70;

36 позволила бы эффективно выявлять, контролировать и минимизировать риски системы публичного управления. Существуют лишь разрозненные исследования, характеризующие риски отдельных составных элементов изучаемой системы. Поэтому нами принято решения предложить и обосновать собственную авторскую классификационную модель рисков системы публичного управления (Рисунок 5).

Источник: составлено автором.

39

Рисунок 5 - Классификация рисков системы публичного управления

Таким образом, представленная на рисунке 5, группировка позволяет классифицировать риски в зависимости от степени их влияния на систему публичного управления. В частности, она отражает многостороннее воздействие: во-первых, со стороны внешних международных рисков; во-вторых, со стороны частных рисков каждого из субъектов; и в-третьих, со стороной внутренних рисков, полученных путём взаимодействия элементов изучаемой системы. Ее отличительной особенностью является иерархическая подчиненность и

39 Щеголев А.В Полянин А.В.,. Классификация рисков системы публичного управления / А.В. Полянин, А.В.

Щеголев // Естественно-гуманитарные исследования. 2018. № 22 (4). С. 99-107., стр. 105

взаимозависимость выявленных рисков, а также соответствие элементам изучаемой системы публичного управления. Практическое применение данной классификации в первую очередь позволит повысить эффективность эвальвации рисков, а также снизить вероятность получения пагубных последствий влияния данных рисков.

В результате, согласно предложенной схеме, все риски публичного управления можно разделить на 3 взаимосвязанных группы:

> внешние международные риски, оказывающие посредственное влияние на элементы изучаемой системы, поскольку вероятность их возникновения не велика, однако масштабы воздействия способны полностью дестабилизировать данную систему. Они характеризуются воздействием макрофакторов, связанных экономическими, политическими, технологическими и прочими аспектами международных отношений, поэтому их индикаторы, способы эвальвации и методы управления в большей степени связаны с дипломатическими отношениями отдельных стран.

> общие внутренние риски, характеризующие уровень пагубного воздействия внутренних факторов системы, идентичных для всех ее элементов. Они способны перестроить действующую систему публичного управления, поскольку факторы их возникновения определяют потребность в наличии или отсутствии определённых элементов изучаемой системы, т.е. оказывают влияние на ее структуру. Что свидетельствует об относительно высокой степени влияния данной группы рисков, однако масштаб последствий несколько ниже влияния внешних международных рисков. При этом вероятность возникновения имеет средний уровень, так как бесконтрольных частых изменений исходная структура любой системы публичного управления не предусматривает. Поэтому индикаторы, способы эвальвации и методы управления в большей части зависимы от составных компонентов системы отдельной страны.

> внутренние специальные - это обособленный блок рисков, присущих только системе публичного управления. Их основу составляют факторы, непосредственно связанные с особенностями внутри субъектов, спецификой их

взаимоотношений, принимаемыми управленческими решениями и прочими внутренними частными характеристиками элементов изучаемой системы. Масштаб последствий существенен для компонентов системы, но не критичен для ее перестроения и/или полной дестабилизации. Вероятность возникновения максимально высокая, поскольку образование непредвиденных ситуаций, зачастую приводящих к пагубных последствиям, в процессе публичного управления является абсолютно нормальным явлением. Индикаторы, способы эвальвации и методы управления зависимы от составных компонентов и процессов, протекающих внутри элементов изучаемой системы.

Таким образом, подводя итог проведенному в настоящем пункте исследованию экономической сущности и классификации рисков публичного управления, нами предложен комплекс взаимосвязанных теоретических положений, раскрывающих авторский подход к пониманию экономической сущности рисков системы публичного управления, включающий в себя трактовку изучаемой категории, ее классификацию, а также ряд других частных особенностей, позволяющих: во-первых, получить комплексное преставление о содержании данных рисков, факторах их формирования и возможных негативных последствиях; а, во-вторых, идентифицировать риски в соответствии с предложенной классификационной моделью. При этом разработанные частные теоретические положения могут стать хорошей основой для практической модели системы публичного риск-менеджмента.

1.3.

<< | >>
Источник: Щеголев Александр Владимирович. ИНТЕГРАЦИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В СИСТЕМУ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Орел - 2019. 2019

Еще по теме Сущность и классификация рисков в системе публичного управления:

  1. Условия возникновения рисков в деятельности органов публичного управления
  2. 3.1. Методика трекинга рисков в деятельности органов публичного управления
  3. РАЗВИТИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ СУБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
  4. Экономическое содержание и основные элементы системы публичного управления
  5. Нормативно-правовая основа организации риск-менеджмента в системе публичного управления
  6. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКЕ
  7. Сущность, специфические особенности и роль малых инновацион­ных предприятий в развитии инновационной системы региона
  8. Интеграция инструментов риск-менеджмента в систему публичного управления РФ
  9. Щеголев Александр Владимирович. ИНТЕГРАЦИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В СИСТЕМУ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Орел - 2019, 2019
  10. Разработка системы проектного управления развитием регионального рынка жилья
  11. Основные направления и перспективы практического применения системы оценочных и сравнительных показателей в управлении жилищным рынком
  12. § 1. Сущность кредитного договора
  13. ОЦЕНКА УСЛОВИЙ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И АНАЛИЗ НОРМАТИВНО­ПРАВОВЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГОУПРАВЛЕНИЯ