<<
>>

Обобщение существующих методик оценки эффективности системы управления на муниципальном уровне

Экономические функции государства интересовали исследователей, по крайней мере, со времен меркантилистов. Позже роль государства в воспроизводственном процессе подчеркивалась физиократами, а А.

Смит выделял задачи, которые призвано решать государство.

Их немецкие современники, камералисты, рассматривали государственное хозяйство в качестве главного предмета изучения. Эта традиция была впоследствии развита в рамках исторической школы.

Представитель немецких экономистов 2-й половины XIX в. А. Вагнер выступал за неуклонный рост экономической активности государства, характер которого связывал как с социальными, так и с технологическими изменениями.

На рубеже XIX и XX вв. итальянские экономисты Пантелеони, Маццола и де Вити де Марко предложили целостный взгляд, с одной стороны, на благосостояние индивидов, складывающееся под воздействием потребления как частных, так и общественных благ, а с другой стороны на государство как хозяйствующий субъект со своими доходами и расходами.

В первой половине XX в. наиболее активно развивалась теория государственных финансов. В середине XX в. в теорию общественных финансов усилиями в первую очередь Д. Блэка, К. Эрроу, Г. Таллока и ряда других исследователей были органически включены экономические концепции принятия коллективных решений и политического процесса.

В настоящее время управление общественным сектором занимает важное место в ряду экономических и управленческих дисциплин и относится к тем из них, которые развиваются наиболее быстро (18).

Однако, до сих пор существуют различные взгляды на предмет оценки результатов общественного управления. Одну из точек зрения можно обозначить по В.Л. Тамбовцеву (14). Существует, как минимум, три критерия:

обеспечение эффективности использования ресурсов, максимизация доходов казны, соответствие договорной силе различных групп населения.

Другая точка зрения заключается в том, что социальные цели и социальный аспект экономики должны играть значительно большую роль в оценке результатов общественного управления, чем они играют при упрощенном рассмотрении экономических законов.

Голландский экономист, лауреат Нобелевской премии Ян Тилберген считал оптимальной ту систему, которая сочетает "капитализм в производстве с социализмом в распределении".

Во множестве других похожих взглядов можно выделить следующие общие ограничения оценки социально-экономических систем:

1) человеческий фактор,

2) эволюция экономических форм организации общества,

3) коррупция (с учетом российской специфики).

Только с учетом данных ограничений можно выстроить систему независимой оценки управления муниципального образования, основанной на доступной информации, что выгодно и для выборных лиц местного самоуправления, обеспечивая их высокую легитимность.

1) Принципиальной особенностью систем управления хозяйством является то, что неотъемлемой их частью является человек. Это приводит к проявлению у системы особых свойств, принципиально отличающих ее поведение от функционирования технических систем, работающих в соответствии с жестко заданным законом:

• изменчивость отдельных параметров системы и стохастичностъ ее поведения;

• уникальность и непредсказуемость поведения системы в конкретных условиях и наличие у нее предельных возможностей, определяемых имеющимися ресурсами;

• способность противостоять энтропийным (разрушающим систему) тенденциям, а также стремление к самоорганизации, развитию;

• способность и стремление к целеобразованию: в системах с активными элементами цели формируются внутри системы;

• ограниченность формализованного описания.

Когда неопределенность в постановке задачи имеет место на начальном этапе ее рассмотрения, объективно возникает необходимость представления предмета и объекта оценки в виде системы и применения для его исследования системного подхода (9).

Поэтому Мы считаем справедливым уточнение и определение ключевых терминов и понятий проблемного поля исследования (по А. Богданову, 7):

Система - это динамический комплекс, который можно рассматривать как процесс, имеющий циклическое развитие.

Свойства. Это качества параметров объектов, т.е. внешние проявления того способа, с помощью которого получают знания об объекте. Свойства дают возможность описывать объекты системы количественно, выражая их в единицах, имеющих определенную размерность.

Развитие. Последовательное изменение состояний системы от зафиксированного момента времени. Характер этих изменений определяется процессами, идущими в системе, взаимодействием с окружающей средой.

Цель. Это одно из ключевых понятий системного анализа, лежащее в основе развития системы и обеспечивающее ее целенаправленность (целесообразность).

Формирование критериев. Критерий - это количественное отражение степени достижения системой поставленных перед ней целей. Многокритериальность является способом повышения адекватности описания цели. Критерии должны описать по возможности все важные аспекты цели, но при этом необходимо минимизировать число необходимых критериев. Выявленные критерии могут быть объединены либо в группы, либо заменены обобщающим критерием.

2) С точки зрения центральной траектории исторической эволюции экономических форм организации общества, все развитие в XX веке

свидетельствует о постепенном нарастании элементов распределительного социализма в недрах преимущественно рыночной системы.

С точки зрения этой общей перспективы главными критериями являются нахождение оптимального сочетания:

1. между рыночными и нерыночными формами,

2. между экономической эффективностью и социальной справедливостью,

3. между индивидуальными, частными и общественными интересами (10).

3) Д. Норт пишет об ограничениях эффективности общественного управления: "...даже тогда, когда правители желали бы установить правила, исходя из критериев эффективности, соображения выживания будут диктовать им иной курс действий, потому что эффективные правила вызвали бы раздражение могущественных политических групп со специальными интересами" (14).

Таким образом, приходим к выводу, что в настоящее время происходящие в экономике перемены невозможно выразить с помощью единого обобщающего показателя или одномерной модели.

В таком случае "приходится идти на упрощение, используя силу абстракции, поскольку самая точная фотография не поможет проникнуть в глубинные связи и закономерные тенденции экономической динамики, следующей цикличным изгибам траектории движения сквозь многочисленные случайные флуктуации"(19).

Одним из важнейших элементов системы управления муниципального образования является оценка ее эффективности. Оценка - это методически обоснованное мнение эксперта об эффективности объекта управления и процесс ее определения (расчета) [78]. При этом в зависимости от конкретно поставленной задачи определяются применяемые методы оценки.

В Российской Федерации под практикой оценки текущего состояния муниципального образования понимается способность органов местного самоуправления поддерживать: 1. минимальный уровень предоставления услуг общественного сектора, 2. реагировать на имеющие место тенденции общего экономического спада, роста и другие изменения экономической ситуации.

1. Органы местного самоуправления, находящиеся в состоянии развития, имеют возможность продолжать финансировать услуги, которые они предоставляют в данный момент. Вдобавок к основным видам услуг, финансируемым за счет местных доходов, они способны поддерживать программы, которые в настоящий момент финансируются за счет внешних источников, таких, например, как федеральные дотации. В понятие текущих услуг также включается осуществление первоначальных инвестиций в капитальные объекты, такие как улицы и здания, а также поддержание этих объектов в хорошем состоянии.

2. Спад 90-х годов, приведший к банкротству многих компаний, рост безработицы, способствующий налоговым неплатежам, являются примером экономического распада. Даже стабильность может создавать проблемы: население, численность которого может оставаться постоянной, но состав которого может измениться (население может стать более бедным или пожилым), может оказывать влияние на состояние органов местного самоуправления.

Опыт местного самоуправления США

В США оценка деятельности местного самоуправления обычно сводится к оценке финансового состояния, через состояние которого определяется успешность действий органов местного самоуправления.

Эта тема была разработана с конца 70-х до начала 90-х в американской экономической литературе, в том числе в трудах авторов: Richard J. Aronson, Roy W. Bahl, Terry N. Clark, Frederick O. Hayes, David A. Grossman, George C. Kaufman, Philip J. Fischer, а также в публикуемых материалах Standard & Poor's.

Все авторы указывают на некоторые проблемы при построении более точной картины общего финансового состояния. Они связаны с (1) сущностью общественного сектора, (2) со структурой муниципального финансового анализа.

Коммерческие компании могут достаточно легко определить свое финансовое состояние. Основным показателем здесь является прибыль, которая приблизительно переходит в эффективность. Для общественного сектора прибыль не является основным мотивом деятельности, и эффективность - лишь одна из многочисленных целей. Цели функционирования общественного сектора включают в себя благосостояние жителей, политическую стабильность и другие показатели, которые могут быть измерены лишь субъективно. Соответственно, включение в понятие финансового состояния способности обеспечивать заданный уровень услуг муниципального сектора делает эти измерения менее точными.

Финансисты администраций муниципальных образований США, в основном исследуют текущую платежеспособность, в противовес перспективной и уровню предоставления услуг. Другая возникающая трудность при проведении финансового анализа - это недостаток нормативных стандартов финансовых характеристик муниципального образования. Субъекты кредитной сферы располагают большим количеством оценок для измерения его состояния, но эти оценки должны рассматриваться совместно с более субъективными критериями, такими, как различие налоговой базы различных муниципальных образований и т.п. Все попытки по разработке стандартов посредством усреднения по различным муниципальным образованиям или их сравнения из- за уникальности каждого муниципального образования (размер территории, географическое положение, структура доходов и т.д.) и дефицита объективных данных не имели широкого использования.

Характер практики бухгалтерского учета в муниципальных органах. Практика бухгалтерского учета в органах муниципального самоуправления в течение длительного периода базировалась на представление информации так, чтобы обеспечивать высокую возможность обзора денежных потоков, проходящих по счетам муниципальных органов. Система бухгалтерского учета подчеркивает правовое оформление и контролирует движение каждой денежной единицы как в рамках казначейства, так и за его рамками. Таким

образом, бухгалтерский учет был гораздо важнее, чем калькуляция издержек на осуществление какой-либо программы и измерение долгосрочной финансовой стабильности.

Как результат, многие муниципальные образования имеют бюджет, в котором представлены только доходы и расходы; большая их часть также ежегодно предоставляет итоговый годовой финансовый отчет, который включает в себя балансовый отчет и отчет о прибылях и убытках. В целом эти финансовые отчеты не показывают в деталях ни стоимость какой-либо предоставляемой услуги, ни все издержки, которые будут отнесены на следующий период. Кроме того, они не связывают экономические и демографические изменения с изменениями в уровнях доходов и расходов. В конечном итоге, эти отчеты не отражают в перспективе появление благоприятных и неблагоприятных условий деятельности.

Обычно подразумевается, что получаемая информация в дальнейшем будет доступна политикам и жителям города, всем работникам мэрии.

Далее на примере “Evalution Financial Condition: a Handbook for Local Government”, изданной Международной ассоциации городского и районного управления (ICMA), и переведенной с английского под ред. д. э. н., проф. П. А. Ореховского (20), рассмотрим систему оценки финансового состояния муниципального образования США.

Оценка финансового состояния города может быть выполнена при помощи методики, которая позволяет определить факторы, влияющие на него, определить степень воздействия каждого фактора, а также проанализировать последствия этого воздействия.

Система оценки финансового состояния муниципального образования основана на 12 факторах, представляющих основные сферы, которые определяют финансовое состояние города. С семи факторами связаны 36 показателей, определяющие различные аспекты и характеризующие изменения в финансовом состоянии города. Остальные пять факторов показателей не имеют, что связанно с трудностью их формализации. Двенадцать факторов в

совокупности с тридцатью шестью показателями и составляют основу методики.

Факторы, используемые в системе, классифицированы как факторы внешней среды, организационные и финансовые факторы. Все вместе они могут быть ориентиром для определения тех параметров финансового состояния, которые должны быть рассмотрены при его оценке.

Факторы внешней среды: общественные потребности и ресурсы, внешнеэкономические условия, межбюджетные связи, стихийные бедствия, политическая культура.

Организационные факторы: практика управления и законотворческая деятельность.

Финансовые факторы: доходы, расходы, текущее положение, структура долгов, отложенные обязательства, состояние капитального имущества.

Факторы внешней среды определяют внешнее влияние на муниципальное образование. Это влияние осуществляется двумя способами. Факторы внешней среды могут создавать спрос, предложение ресурсов, или делать и то, и другое.

Организационные факторы являются ответом органов местного самоуправления на изменения факторов внешней среды. Теоретически любые органы местного самоуправления могут оставаться в хорошем финансовом состоянии, если они адекватно реагируют на изменения окружающей среды, например, снижая объем предоставляемых услуг, повышая эффективность своей деятельности, или увеличивая налоги. Это предполагает, что муниципальные служащие предвидят и понимают сущность возможных изменений, знают, как на них реагировать, и предпринимают действия в ответ на эти изменения.

Однако, даже в отношении Соединенных Штатов вышесказанное представляется весьма оптимистичной гипотезой, особенно в свете существующих политических ограничений, недостатков финансового анализа.

Финансовые факторы, которые характеризуют состояние муниципальных финансов, в большой степени являются результатом взаимодействия факторов внешней среды и организационных факторов.

Таким образом, подводится теоретическая база под расчет именно тех показателей, которые лежат в основе финансовых факторов и которые могут быть формализованы и получены. Остальные факторы предполагается просто описать. Кроме того, отнесение фактора общественных потребностей и ресурсов и фактора политической культуры к факторам внешней среды представляется предельно спорным, поскольку эти факторы очевидно описывают состояние объекта управления.

Показатели являются основным инструментом данной методики. С их помощью осуществляется измерение состояния факторов.

Показатели представлены только для семи из двенадцати факторов. Для некоторых факторов, таких как политическая культура, не существует показателей. Показатели сгруппированы по факторам, с которыми они в большей степени связаны логически или которых характеризуют лучше всего. Пять факторов не имеют связанных с ними показателей. Тридцать шесть показателей данной методики были выбраны потому, что они имели наибольшее практическое применение.

Основным инструментом при оценке показателей является трендовый анализ. Трендовый анализ предоставляет следующие преимущества. Во- первых, он позволяет определить, с какой скоростью изменяется показатель и в каком направлении происходят данные изменения. Во-вторых, он позволяет сравнивать различные тенденции. В-третьих, он позволяет провести сравнение тенденции с региональной и национальной тенденциями. В конечном счете, он предоставляет базу данных, которая может быть использована для составления прогнозов, необходимых для обеспечения эффективного бюджетного процесса, планирования капитального строительства и выработки различных политических мер. Кроме того, информация о сложившейся тенденции позволит продемонстрировать, что администрация осведомлена о финансовом

положении города и контролирует это состояние, даже если и существуют некоторые проблемы.

Факторы внешней среды описываются отдельно, поскольку для них не разработаны определяющие показатели. Однако, преследуя цель всесторонне оценить финансовое состояние местного самоуправления, ими пренебрегать нельзя. Поэтому описывается конкретное влияние каждого фактора, способного повлиять на финансовое состояние поселения.

Внешнеэкономические условия включают в себя тенденции изменений инфляции, занятости, процентных ставок и деловой активности. По сути, эти факторы находятся вне зоны местных властей, которые могут только реагировать на их изменения. Прогнозирование и соответствующая подготовка - это лучшие методы действия по адаптации к внешнеэкономическим условиям. Для этого муниципальное образование должно тратить достаточно средств на увеличение основных фондов и обеспечить такой уровень услуг, чтобы предприятия оставались в городе и развивались. Нужно иметь устойчивый доходный коммерческий и промышленный секторы, чья активность не уменьшится в периоды кризиса.

Указывается, что недостаток информации и ее аналитического анализа делает невозможной точную оценку влияния внешнеэкономических условий на уровне местного самоуправления.

Кроме того, на местные власти оказывают влияние межбюджетные связи, начиная с взаимных соглашений и заканчивая односторонними государственными ограничениями. Эти условия могут повлиять на структуру местного самоуправления, предоставляемые услуги, финансовые возможности.

Стихийные бедствия требуют от властей значительных затрат и могут привести местную экономику к краху. Практика создания резервов может защитить местные власти. Но если случается стихийное бедствие большого масштаба, то, несомненно, потребуется межбюджетная помощь.

Стихийные бедствия наносят вред финансовому состоянию с разных сторон. Во-первых, они могут разрушить муниципальное имущество. Во-

вторых, требуются затраты на обеспечение работы служб спасения, пожарных, системы социального обеспечения. В-третьих, возможно, местным властям придется возмещать ущерб или полностью восстанавливать пострадавшую частную собственность. В-четвертых, стихийные бедствия негативно влияют на деловую активность в городе. Если снижается уровень деловой активности и занятости, то снижаются и доходы муниципалитета.

Политическая культура - это отношение местного сообщества к налогам и услугам. Из всех факторов, влияющих на финансовое состояние, местную политическую культуру сложнее всего анализировать, поскольку ее определяют взаимодействия людей на экономическом, этническом, религиозном и социальном фоне.

Помимо социальных и демографических характеристик необходимо учесть следующие факторы:

•Способ политического представления интересов различных социальных групп в муниципалитете,

•Структура администрации,

•Процесс принятия решений,

•Возраст города, размер его территории и количество населения.

Очень часто практика управления и законотворческая деятельность являются самыми критикуемыми факторами из тех, которые оказывают влияние на финансовое состояние. Деятельность местной администрации и законодательного органа имеет решающее значение для финансового состояния.

Практика управления и законотворческая деятельность часто рассматриваются как наиболее критические факторы, влияющие на финансовое состояние, поскольку теоретически местное самоуправление может адаптироваться к внешней среде, внося изменения в свою модель расходов.

Когда в США консалтинговые агенства оценивают финансовое состояние местного самоуправления, они считают практику управления и законотворческую деятельность очень важными факторами. Например,

определяя "профессионализм" управленцев, они оценивают качество финансовой отчетности и городского планирования, проверяя, не использует ли администрация какие-нибудь финансовые уловки. Они оценивают ответственность законодательного органа, выясняя, намерены ли были выбранные депутаты увеличивая уровень налогов, если это было необходимо. Поскольку все эти моменты субъективны, следующие два сектора призваны помочь:

1) определить, совершают ли местные власти какие-либо действия, способные нанести вред финансовому состоянию, и

2) оценить эффективность законотворческой деятельности местного самоуправления как средства сохранения устойчивого финансового состояния.

Оценка законодательной деятельности

В большинстве муниципалитетов политика заложена в бюджетах, в плане развития и т.д. В таком случае политика не указывается явно, решения принимаются без учета ранее принятых решений или будущих политических альтернатив. Это может привести к следующему:

• Конфликтная политика. Власть принимает решения, которые конфликтуют сами с собой.

• Непоследовательная политика. Власть формально преследует одни цели, а действует иначе.

• Неполная политика. Власть не придерживается никакой политики в некоторых аспектах финансового управления.

Формализация набора стратегий позволяет обнаружить конфликты, непоследовательность действий и пробелы финансовой политики. Вот перечень некоторых других выгод от точного определения финансовой политики:

•Публичные политические заявления заметно улучшают доверие к администрации. Четкие заявления дают инвесторам представление о стабильной финансовой политике местной власти.

•Процесс развития общей политики привлекает внимание работников администрации и депутатов к общему финансовому состоянию муниципалитета, а не к отдельным проблемам.

•Обсуждение финансовых проблем помогает администрации приготовиться к финансовым опасностям и избежать опоры на краткосрочные решения.

•Наконец, четкая политика играет определенную роль в преемственности ведения финансовых дел. Администрации могут меняться, однако заявленная политика продолжает играть ведущую роль независимо от того, кто приходит к власти.

Пять факторов не имеют количественных показателей, но описание каждого включает вопросы, позволяющие определить их влияние на финансовое состояние. Вы можете составить краткие выводы по каждому из этих факторов, определить их негативное или положительное влияние и привести доводы в поддержку этих выводов.

Ни одни единые правила оценки финансового состояния не могут быть применены для всех муниципальных образований, поскольку между городами существуют огромные различия. Система обеспечивает методы, систематически используемые для организации и количественного исчисления информации, которая должна анализироваться. Конечная интерпретация данных остается за специалистами, принимающими решения.

<< | >>
Источник: Ситенков Алексей Александрович. РАЗРАБОТКА МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО СОСТОЯНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Владивосток - 2003. 2003

Еще по теме Обобщение существующих методик оценки эффективности системы управления на муниципальном уровне:

  1. 3.2. Методика управления рисками органов государственной и муниципальной власти
  2. Ситенков Алексей Александрович. РАЗРАБОТКА МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО СОСТОЯНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Владивосток - 2003, 2003
  3. Методика оценки социально-экономической эффективности развития малого бизнеса в регионе
  4. Оценка уровня научно-технического развития и эффективности функционирования малых инновационных предприятий в условиях формирующейся инфраструктуры
  5. 3.1 Апробация методики оценки эффективности развития регионального рынка жилья
  6. § 1. Существующие средства судебной оценки договорных условий
  7. 3.1. Методика трекинга рисков в деятельности органов публичного управления
  8. Международный опыт управления рисками органов государственной и муниципальной власти
  9. Определение последовательности трекинга, эвальвации и управления рисками государственных и муниципальных органов власти
  10. ОЦЕНКА УСЛОВИЙ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И АНАЛИЗ НОРМАТИВНО­ПРАВОВЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГОУПРАВЛЕНИЯ
  11. РАЗВИТИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ СУБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
  12. Оценка эффективности использования объектов недвижимости
  13. Методический инструментарий оценки эффективности развития регионального рынка жилья
  14. 2.1 Методология оценки эффективности промышленного кластера на основе интеграции ресурсов
  15. Разработка системы проектного управления развитием регионального рынка жилья
  16. Нормативно-правовая основа организации риск-менеджмента в системе публичного управления
  17. Применение метода для оценки эффективности структурированных продуктов
  18. Оценка эффективности продуктов с помощью исторической симуляции
  19. 3.2 Результаты использования ресурсного подхода к оценке производственного профиля и эффективности функционирования промышленного кластера
  20. Сущность и классификация рисков в системе публичного управления