<<
>>

Разработка методических основ оценки управленческого состояния м/о 2.1. Теоретические положения методики

Использование принятой в западных странах методологии оценки муниципальных образований в Российской Федерации нереально из-за огромной специфики и ограниченной информации о муниципальных образованиях.

Это выражается в принципиально различных полномочиях, предметах ведения и законодательных основах муниципальных образований, а также системах бухгалтерского учета и терминологии, которая используется в общепринятых на западе принципах бухгалтерского учета (GAAP). Поэтому сегодня целесообразна разработка методов оценки для решения специфических задач муниципального уровня в российских условиях, учитывающих опыт разработки существующих зарубежных методик, и требующих соответствующих инструментов оценки в зависимости от конкретных целей решаемых задач.

В принципе нужно разрабатывать следующие укрупненные этапы (необходим новый подход к решению проблемы) для оценки, каждый из которых имеет свою специфику:

1) Теоретические основы универсальной оценки муниципального образования РФ

2) Элементы профессиональной методики оценки системы управления

3) Методика оценки системы управления м/о на основе доступных источников информации

1) Теоретические основы универсальной оценки муниципального образования РФ раскрывают определение предмета и главных характеристик оценки и принципы ее построения.

2) Элементы профессиональной методики оценки системы управления включают в себя определение (разработку) критериев и показателей (обоснование их характеристик).

3) Методика оценки системы управления муниципального образования на основе доступных источников информации предполагает построение системы

путем выбора конкретных показателей с учетом мнения эксперта, производящего анализ, о специфике данного муниципалитета.

При построении системы методики оценки будем отталкиваться от кибернетического подхода к управлению. Управление - "такое воздействие на объект (процесс), которое выбрано из множества возможных воздействий с учетом поставленной цели, состояния объекта (процесса), его характеристик и ведет к улучшению функционирования или развития данного объекта, т.е.

приближению его к цели" (Лернер А.Я. Начало кибернетики. М., 1967). При этом под экономической эффективностью понимается полное использование всех имеющихся ресурсов. Под управленческой - оптимальное использование каждого конкретного ресурса. Их сочетание приводит к полной эффективности. (Матрос Д.Ш.)

Основные положения универсального метода оценки муниципального образования Российской Федерации представляют собой единую систему представлений о приоритетных направлениях, задачах и принципах в сфере оценки деятельности местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации.

Концепция оценки. Комплексная оценка эффективности управления м/о (социально - экономического развития города) - система взаимосвязанных критериев и показателей, характеризующих направления этого развития, основанных на законах рыночного хозяйствования. Комплексная оценка - управленческий инструмент. Результаты этой оценки используются органами местного самоуправления для принятия конкретных решений в сферах своей профессиональной компетенции.

Необходимость создания системы оценки эффективности управления м/о (его социально - экономического развития) определяется значимостью представления о стратегических целях и приоритетах политики муниципальной власти, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Оценка социально - экономического развития - комплексная система анализа

целевых ориентиров этого развития и планируемых путей и средств их достижения.

Основной особенностью (Основой создания) универсального метода оценки является сочетание в нем формальных методов и неформализованного (экспертного) знания (по аналогии с системным анализом). Последнее необходимо для поиска путей решения проблемы, не содержащиеся в формальной части, и, таким образом, для непрерывного развития методики и последующего процесса принятия решения.

Оценка социально - экономического развития включает комплексный анализ количественных показателей и качественных характеристик развития финансового состояния, демографической ситуации, динамики деловой активности, уровня и качества жизни, а также социального обеспечения населения и перспектив изменения названных факторов.

Таким образом, из вышеизложенного материала можно определить актуальные цели создания методики:

• достижение более полного понимания текущего состояния м/о - определения факторов, которые влияют на это состояние;

• выявление потенциальных проблем, прежде чем они станут реальными;

• включение анализа долгосрочных социально-экономических тенденций в бюджетный процесс;

• предоставление ясной и целостной картины положения органов местного самоуправления политикам, населению и другим заинтересованным группам.

• создание основы - аналитической базы - для разработки мер по решению существующих проблем посредством программы социально­экономического развития м/о.

Система предоставляет направления изучения проблем, выявление причин их возникновения, и время, необходимое для их решения или предотвращения. Она создана для того, чтобы помочь органам местного самоуправления

установить проблемы, влияющие на текущее состояние, определить степень воздействия каждой проблемы, разработав индикаторы и количественные показатели, и далее проанализировать последствия этого воздействия.

Разработка и применение аналитических процедур, помогающих принимать обоснованные решения, сами по себе являются конкретными видами деятельности в общественном секторе и требуют расходов. Чем более полную и совершенную информацию предполагается использовать, тем, как правило, больше времени и средств приходится затрачивать на ее получение. Это относится как к сбору исходных данных, так и к их обработке. Уточнение информации может обесцениваться слишком поздним ее поступлением и чрезмерным ростом ее стоимости. В данной связи на практике далеко не всегда реализуются все теоретически имеющиеся резервы совершенствования технологии оценок и принимаемых на их основе решений.

Исходя их этого, выделить преимущества разрабатываемой системы:

• простота и удобство, основывается на доступных источниках;

• низкая время- и ресурсоемкость расчета;

• единство и целостность оценки (каждый отдельный показатель не имеет существенного значения, если он не рассмотрен в совокупности и взаимосвязи (дополнении и противопоставлении) с другими показателями);

• совмещение формальных и неформальных методов анализа;

• предложение методов количественного выражения большого количества информации;

• наблюдение динамики изменений;

• устранение влияния большой дифференциации уровней социально­экономического развития разных м/о.

Работа с редактором электронных таблиц, например, с Microsoft Exel или специально разработанной программой на основе методического материала, позволит проводить анализ предельно быстро или даже автоматически с поступлением новых данных, хотя для расчета в принципе не

требуется использование персонального компьютера. Используя современные информационные средства, на основе методики можно достаточно легко создать современный программный продукт.

Время, необходимое для первоначального анализа, зависит от практики учета документов, а также знаний и опыта работников, выполняющих исследование. Каждый работник, обладающий знаниями в сфере управления, финансов и экономики и имеющий опыт работы с электронными таблицами, располагающий необходимыми данными и разрабатывающий, скажем, 20 показателей, должен выполнить работу приблизительно за две недели.

Использование методики предполагает, что осуществляется полный анализ состояния м/о. Эта информация, в принципе, доступна местным политикам, жителям города, различным структурам и работникам администрации и другим заинтересованным лицам. Также предполагается, что каждый из предполагаемых показателей будет рассчитываться, как минимум, ежегодно, оптимальным же при соответствующем развитии управления в данном муниципальном образовании является ежеквартальный, ежемесячный или даже непрерывный расчет (создание специальной компьютерной программы). Тем самым в идеале должна достигаться непрерывность процесса мониторинга текущего состояния. Из вышеизложенного следует содержание системы методики оценки (рис. 1).

Рис. 1 Содержание системы методики оценки

Основные положения методики оценки. Трудности, которые могут возникнуть при оценке текущего состояния м/о в РФ, связаны с (1) сущностью общественного сектора, (2) спецификой бухгалтерского учета в муниципальных органах и, как следствие, (3) со структурой муниципального финансового анализа (рассмотрено в разделе 1).

Другая возникающая трудность при проведении анализа - это недостаток нормативных стандартов, характеристик м/о. На практике автору известны попытки по разработке стандартов методом усреднения данных по различным муниципальным образованиям или их сравнения. Однако, вследствие того, что города очень сильно различаются по таким характеристикам, как географическое положение, размер территории, демографические показатели, размер и структура доходных источников, развитость инфраструктуры и пр., каждое м/о достаточно уникально. Из-за дефицита объективных данных использование этих методов не имело широкого применения.

В советской управленческой мысли существовал подход, согласно которому города относили к классу крупномасштабных систем [ ],

характеризующихся комплексным взаимодействием элементов, рассредоточенных на значительной территории и требующих для своего развития существенных затрат ресурсов и времени. Их основными особенностями являются [Цвиркун А.Д. Синтез и управление развитием структур крупномасштабных систем. Крупномасштабные системы: моделирование развития и функционирования. М., 1990.]:

необратимый характер развития, то есть интегральные характеристики, определяющие “выходной” продукт системы в целом, не убывают в процессе развития (в то же время отдельные элементы системы могут развиваться различным образом),

размытость границ (в процессе развития состав элементов системы и характер их взаимосвязи между собой и с внешней средой существенно изменяется, территория, охватываемая системой, может расширяться от региональных до глобальных масштабов),

тесная взаимосвязь с другими крупномасштабными системами и с окружающей средой,

комплексный характер управления,

значительные затраты ресурсов и времени на проектирование и развитие, грубость и устойчивость, то есть небольшие отклонения в параметрах функционирования отдельных элементов и их взаимосвязь мало влияют на функционирование систем в целом.

Основные особенности системы управления городами состоят в том, что: объектом управления является город, как совокупность естественных и искусственных подсистем, объединяющие в единое целое материальное производство, подсистемы обслуживания, население и окружающую среду,

в состав объектов управления входят коллективы людей и отдельные личности, причем не только в сфере производственной деятельности, а и в быту, на отдыхе и т.д.

К другим особенностям управления городом относятся также: многоканальность в реализации обратных связей; большая инерционность объектов управления на высшем уровне; большая разница во времени, необходимом для отклика высшего и низшего уровней; трудности сбора достоверной информации о состоянии объектов управления, задержка поступления ее (информации) в управляющий орган; разнообразие и стохастический характер связей в системе; большое разнообразие реально существующих структур управления на всех уровнях.

Основным препятствием при решении задач управления сложными объектами (системами) согласно [Росс Г.В., Петров А.А. (Метод синтеза адаптивных систем управления сложными объектами)] является их высокая размерность. В практике для решения таких задач приходится использовать различного рода упрощения и ограничения, такие как снижение размерности задачи, разделение общей задачи на подзадачи, ограничение стремления к точности и полноте решения оптимизационной задачи (сведение ее к линейным математическим моделям).

В ряде случаев управлять сложными объектами подобным образом в реальном масштабе времени не представляется возможным, потому что найденное приближенное решение теряет свое значение при изменении рабочих условий системы.

Одним из коренных отличий новых рыночных отношений от прошлой практики социалистической экономики является смена целевых установок экономического развития населенных пунктов. На смену централизованному плановому развитию населенных пунктов в рамках политики “рационального размещения производительных сил” приходит концепция инициативного экономического развития городов, целью которого является создание качественной среды проживания для жителей. Качественная среда проживания означает для жителей возможность: а) получать доход; б) располагать комплексом услуг, позволяющих максимально удовлетворить свои жизненные потребности. Для достижения данной цели в системе управления м/о (см. рис. 2) его субъектом управления (см. рис. 3) должны быть проведены различные управленческие преобразования, которые позволяли бы решать целый комплекс задач:

Рис. 2 Общая схема системы управления муниципальным образованием

Рис. 3 Объект управления муниципальным образованием

Субъектом управления города выступают муниципальные структуры управления, которые действуют по поручению городского сообщества, привлекают к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействуют со структурами государственной власти (региональными и федеральными).

Объектом управления города является структурные элементы м/о, их связи и отношения в процессе оценки управленческого состояния, которые по отношению к муниципальным властям могут быть подразделены на:

- объекты прямого управления: муниципальные финансы, земли, недвижимость, имущество, находящееся в муниципальной собственности или переданное муниципалитету в управление, муниципальные предприятия, организации и учреждения, муниципальный жилой фонд;

- объекты косвенного управления: хозяйственные предприятия, домохозяйства и другие объекты, не являющиеся муниципальной собственностью, или не переданные муниципалитету в управление, но расположенные на территории муниципального образования.

Таким образом, предлагается исходить из того, что управленческое состояние м/о есть результат комплексного процесса изменений на территории, управляемой органами местного самоуправления при привлечении всех прочих заинтересованных сторон. Прямым следствием

этого определения является признание главной и определяющей роли органов местного самоуправления в ответственности за функционирование процессов жизнедеятельности на территории м/о, что точно соответствует всему комплексу законодательства РФ по данному вопросу и долголетней практике зарубежного местного самоуправления. Что никоим образом не исключает участия в этих процессах (в различных формах) как бизнес сообщества, так и органов государственной власти, однако следует заметить, что в случае конфликта интересов (по вопросам местного значения) правовое преимущество при их решении будут иметь органы местного сообщества вплоть до судебного разбирательства. Исходя от предложенного определения, объектом исследования являются структурные элементы муниципального образования, их связи и отношения в процессе оценки управленческого состояния м/о (рис.4).

Рис. 4 Группы критериев оценки управленческого состояния м/о Управленческое состояние м/о возможно определить через:

1. состояние органов местного самоуправления - критерии группы 1;

2. результаты деятельности субъекта управления м/о:

2.1 через индикаторы прямого действия (оценка сигналов обратной связи управленческого воздействия) - критерии группы 2.1 на рис. 4 - выбираются при конструировании процесса и системы управления, - более точно отображают результаты управленческого воздействия и более субъективны, чем критерии группы 2.2;

2.2 через индикаторы косвенного действия (причины изменения которых достоверно установить невозможно) - критерии группы 2.2 на рис. 4 - выбираются достаточно производно, неизменны при реконструкциях процесса управления, - более объективны , однако нельзя достоверно уточнить природу их изменений (происходят они в результате управленческих воздействий или воздействий внешней среды.

Таким образом, формирование системы оценки управления м/о должно опираться как на особенности функционирования его управленческого процесса, так и на анализ общих характеристик состояния м/о.

Для успешного развития муниципального образования, органам местного самоуправления необходимо воздействовать на одни и те же основы (по видам имеющихся ресурсов): правовое регулирование местного самоуправления; местный бюджет; распоряжение муниципальной собственностью; муниципальная служба. Это следует из проведенного Нами анализа предметов ведения российского самоуправления, такой же точки зрения придерживаются и Воронин А.Г. и др. [ ]. Территориальный, финансовый, экономический, организационный аспекты в понятие м/о включают и другие авторы [АНТИ, стр. 86].

Таким образом, автором выделены три основные направления использования оценочных индикаторов и показателей, требующие применения специальных методов оценки для решения задач управления на муниципальном уровне (рис. 2). Соответственно, предметом оценки будут выступать:

a) местный бюджет;

b) распоряжение муниципальной собственностью;

c) муниципальная служба.

а) и b) - рассматривались в разд. 1.1.

с) Местные органы власти имеют возможность определять свои внутренние административные структуры для того, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Статус персонала этих органов должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

Рис. 5 Направления использования специальных методов оценки

Методика предназначается любому м/о, где органы местного самоуправления:

• имеют определенные управленческие проблемы и стремятся определить перспективы их решения;

• осознают, что проблемы имеют угрожающий характер, но не могут определить источник их происхождения или разработать стратегию решения;

• инициировали социально-экономическое развитие, но им необходим систематический анализ изменений управленческого состояния и предвидение проблем.

В целом, оценка муниципального образования является комплексным процессом, состоящим из исследования большого количества факторов. В их состав входят влияние российской экономики и действия местных органов власти, финансовое положение, численность населения и его состав, экономическая и социальная динамика, институциональные преобразования и т.п. Эти факторы необходимо измерять, несмотря на то, что их влияние сложно выявить, поскольку взаимодействие между ними приводит к определенным сложностям. Некоторые из них более значимы, но степень этой важности не известна до тех пор, пока они не будут исследованы все.

Система методики определяет факторы, которые влияют на текущее состояние, и способствует проведению процедур измерений и анализа, т.е. исследования. Это управленческий инструмент, который использует данные отчетов об исполнении бюджетов, объединяя их с демографической, экономической и социальной информацией, а также с характеристиками, описывающими состояние управляющей системы. Он позволяет определять критерии, рассчитывая показатели, которые в динамике используются для мониторинга изменений текущего состояния и позволяют прогнозировать муниципальные перспективы.

Эффективность оценивается по определенным критериям и показателям. Критерии определяет принципиальный подход к измерению эффективности, отражают главный признак, по которому оценивается эффективность системы. Показатель представляет собой измеритель, которым пользуются для установления количественного значения степени эффективности.

Основные принципы системного внедрения оценки в управленческий процесс аппарата администрации

Управленческий мониторинг - это система организации сбора, хранения, обработки и распространения информации о деятельности управляемой системы, обеспечивающая непрерывное слежение за ее состоянием и прогнозированием развития [ ].

В соответствии с общими требованиями передаваемая информация должна быть:

надежной (должна доставляться получателю с минимальными потерями и искажениями);

эффективной (получателю за единицу времени должно быть доставлено оптимальное для него количество сообщений).

В связи с этим и сформулируем основные принципы системного внедрения оценки в управленческий процесс.

1) принцип первого руководителя;

2) создание единой информационной базы;

3) постановка новых задач;

4) принцип системного подхода;

5) максимальная типизация проектных решений;

6) автоматизация документооборота;

7) непрерывность развития системы.

Первый принцип - «принцип первого руководителя» - означает, что заказ на внедрение системы оценки в процесс управления должен производиться под непосредственным руководством первого должностного лица. Практика убедительно свидетельствует, что всякая попытка делегировать внедрение новых технологий на более низкий уровень управления неизбежно приводит к тому, что оно ориентируется на второстепенные задачи и не дает ожидаемых результатов.

Второй принцип «создание единой информационной базы» состоит в том, что накапливается в одном месте и обновляется вся информация, необходимая

для решения разнообразных задач. При этом исключается дублирование информации, которое неизбежно возникает, если первичные информационные источники создаются для каждой задачи отдельно. В последующем это обстоятельство сильно облегчает задачу совершенствования и развития системы.

Смысл принципа «постановка новых задач» предполагает, что на практике при исследовании процесса управления выявляются потери, происходящие от неэффективности его организации. После этого составляют список задач, которые в данное время не решаются (решаются неполно), но которые выполнимы с помощью методики оценки. Эти задачи должны быть направлены на полноту, своевременность и приближение к оптимальности принимаемых решений.

«Принцип системного подхода» предполагает, что внедрение системы оценки должно основываться на системном анализе процесса управления: должны быть определены цели и критерии функционирования процесса управления, проведена структуризация, вскрывающая весь комплексов проблем, которые необходимо решить для того, чтобы проектируемая система наилучшим образом соответствовала установленным целям и критериям.

Принцип «максимальная типизация проектных решений» означает, что, разрабатывая систему оценки, применимую для данного муниципального образования, исполнитель должен стремиться к тому, чтобы предлагаемые ими решения подходили бы возможно более широкому кругу работников администрации, депутатов местного самоуправления, жителей города.

«Автоматизации документооборота» предполагает, что основной поток документов, связанный с процессом оценки управления, идет через компьютер, необходимые сведения выдаются компьютером по запросам. В этом случае административные работники сосредоточивает усилия на постановке целей и внесении новаторства в поиск путей их достижения.

Учет «непрерывности развития системы» означает, что в процессе становления российского местного самоуправления постоянно возникают

новые задачи, усложняются существующие. Однако, созданная

информационная база не должна подвергаться кардинальной перестройке.

2.2

<< | >>
Источник: Ситенков Алексей Александрович. РАЗРАБОТКА МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО СОСТОЯНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Владивосток - 2003. 2003

Еще по теме Разработка методических основ оценки управленческого состояния м/о 2.1. Теоретические положения методики:

  1. Ситенков Алексей Александрович. РАЗРАБОТКА МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО СОСТОЯНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Владивосток - 2003, 2003
  2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНО­ДОЛЖНОСТНОГО ПРОДВИЖЕНИЯ ПЕРСОНАЛА КАК УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ КАТЕГОРИИ КАДРОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА
  3. Теоретические и методические подходы к расчету ставки восстановления
  4. Глава I. Теоретические основы государственного регулирования аудиторской деятельности
  5. Теоретические основы развития региональной социально­экономической системы
  6. Оценка стоимости и правового положения объекта недвижимого имущества
  7. Методика оценки социально-экономической эффективности развития малого бизнеса в регионе
  8. Методический инструментарий оценки эффективности развития регионального рынка жилья
  9. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКЕ
  10. Методический подход к интегральной оценке развития региональной инновационной инфраструктуры
  11. 3.1 Апробация методики оценки эффективности развития регионального рынка жилья
  12. Глава 3. Разработка модели оценки ставки восстановления по корпоративным облигациям российских эмитентов
  13. МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РЫНКА ЖИЛЬЯ
  14. 2.1 Методология оценки эффективности промышленного кластера на основе интеграции ресурсов
  15. Оценка ставки восстановления на основе моделей ценообразования финансовых инструментов
  16. 2.2 Принципы оценки устойчивости промышленного кластера на основе критерия энергоэффективности его участников
  17. Финансовое положение эмитента
  18. 3.1. Методика трекинга рисков в деятельности органов публичного управления