Развитие государственного регулирования валютных отношений

Основой валютных отношений выступают экономические и финансо­вые общественные отношения, возникающие при функционировании ва­люты и валютных ценностей, и связанные с передачей какого-либо объекта

торговли (товара, услуги, информации и т.д.), открытием и ведением сче­тов, а также движением капитала во всем его многообразии.

Комплексный подход к определению валютных отношений позволяет выявить две группы валютных отношений:

- валютные отношения, возникающие при государственном регулиро­вании (к ним можно отнести отношения, складывающиеся в процессе осу­ществления валютного регулирования и валютного контроля);

- валютные отношения, возникающие в сфере валютного обращения и представляющие собой совокупность действий хозяйствующих субъектов в отношениях по заключению и исполнению валютных сделок и валютных операций.

Выделение этих групп отношений позволяет разделить сферы валют­ного регулирования. Несмотря на то, что валютные отношения регулиру­ются нормами различных отраслей законодательства, доля публичных от­ношений в составе валютных весьма значительна. Такие отношения в большинстве случаев не предусматривают непосредственного совершения их участниками валютных операций или валютных сделок, а возникают именно по поводу валютного регулирования и валютного контроля.

Валютное отношение, возникающее на основе реализации норм ва­лютного законодательства и представляющее собой особую связь опреде­ленных субъектов, имеет свою структуру, под которой понимаются внут­реннее строение и взаимосвязь элементов такого отношения^[124]. Эти обсто­ятельства позволяют выделить в структуре валютного отношения в каче­стве его элементов субъективные права и обязанности участников валют­ных отношений. Субъективные права по своей природе предоставляют возможность для конкретного хозяйствующего субъекта действовать со­гласно собственному волеизъявлению и в целях удовлетворения своих ин­тересов, не противоречащих общему, публичному интересу, как дозволе­ние действовать в рамках валютного законодательства.

Смысл этого подхода состоит в том, что существующая система нор­мативных актов образует механизм регулирования валютных отношений,

имеющий двойное функциональное назначение. Во-первых, он выполняет статическую функцию, закрепляя уже сложившийся комплекс отношений; во-вторых, ему присуща динамическая функция, которая выражается в том, что создаются предпосылки для дальнейшего развития и трансформа­ции названного комплекса валютного регулирования, т.е. возможность его развития.

Вне рамок системы нормативных актов невозможно говорить о меха­низме регулирования валютных отношений в любом государстве. Данный механизм, имеющий экономическую природу (в его основе лежат объек­тивно обусловленные экономические процессы), выступает в любом госу­дарстве в правовой форме - форме «валютного законодательства». Термин употребляется в широком смысле и охватывает не только законы, но и лю­бые подзаконные акты нормативного характера (постановления и распо­ряжения правительства Российской Федерации, инструкции и положения Банка России и т.п.)^[125].

Именно валютное законодательство выполняет регулятивную функ­цию в исследуемом механизме, являясь комплексным направлением госу­дарственного воздействия на экономические отношения, проявляющегося в особенностях состава не только инструментов и механизмов, но и объек­тов, на которые оказывается воздействие посредством валютного регули­рования и валютного контроля. То есть валютное регулирование может рассматриваться с точки зрения своей отраслевой природы как сфера регу- лирования^[126], использующая в своем арсенале средства различных направ­лений государственного регулирования внешнеторговой деятельности - монетарного или торгового.

Валютное регулирование направлено, прежде всего, на определение порядка осуществления валютных операций, которые представляют собой определенные действия в отношении денег или обращающихся финансо­вых инструментов (т.е.

или часть экономических функций денег), осложненные иностранным элементом либо признаком трансграничности: приобретение, отчуждение, перемещение (перевод) национальной валюты, обращающихся инструмен­тов (прежде всего ценных бумаг) в национальной валюте и валютных цен­-127ностей .

Валютное регулирование по своей природе обращено на установление контроля со стороны государства за внешними (экспортными и импорт­ными) и внутренними валютными потоками, а также за ситуацией на внут­реннем валютном рынке с целью поддержания равновесия платежного ба­ланса государства и устойчивости национальной валюты^[127][128]. В этом смысле можно утверждать, что валютное регулирование и валютный контроль как составные части регулирующего механизма объективно способствуют поддержанию сбалансированного движения финансовых потоков в эконо­мике страны, что в условиях развития и трансформации экономики содей­ствует обеспечению целостности, сбалансированности и устойчивости всей финансовой системы страны^[129].

Механизм валютного регулирования включает в себя три структурных элемента: валютное законодательство (Закон № 173-ФЗ и принятые в соот­ветствии с ним федеральные законы, а также акты органов валютного ре­гулирования); валютные отношения, которые складываются между раз­личными субъектами по поводу совершения ими операций с валютными ценностями; регулятивное воздействие валютного законодательства на ва­лютные отношения, осуществляемое с помощью предписаний (регламен­тации), запретов и иных методов, а также путем установления мер ответ­ственности в случае их нарушения хозяйствующими субъектами.

В России валютное законодательство представляет собой норматив­ный комплекс, включающий в себя акты различной природы. Данный вы­вод базируется на следующем: хотя финансовое законодательство состоит из различных нормативных актов, основополагающие нормы Конституции

Российской Федерации^[130] обладают наивысшей силой.

Как было отмечено выше, валютное законодательство Российской Фе­дерации состоит из самого Закона № 173-ФЗ и принятых в соответствии с ним федеральных законов^[132]. Нормативные акты, принимаемые органами валютного регулирования, являются актами органов валютного регулиро­вания, и издаются только в случаях, предусмотренных законодательством.

Валютное законодательство Российской Федерации состоит также из норм и иных отраслей права, которые устанавливают определенные требо­вания к участникам валютных отношений. Указанные нормы, содержащие в себе общеобязательные правила поведения участников валютных отно­шений, содержатся в отраслях международного, гражданского, финансово­го и уголовного законодательства. Логическое развитие и конкретизацию положений валютного законодательства определяют также нормы отрас­лей и институтов финансового, таможенного, налогового, бюджетного права, законодательства о внешнеэкономической деятельности, законода­тельства о банках и банковской деятельности, законодательства о рынке ценных бумаг, которыми необходимо непосредственно руководствоваться в отдельных ситуациях при возникновении валютных отношений.

Учитывая изложенное, представляется, что вопросы регулирования прав участников валютных отношений на современном этапе становятся все более актуальными и значимыми. Субъекты предпринимательской де­ятельности, формируя основные направления своей работы и выбирая

комплекс финансово-хозяйственных операций, должны принимать реше­ния, учитывая государственную политику в данной сфере, реально пред­ставлять, что, являясь участниками внешнеэкономической деятельности, они вступают в валютные отношения в области внешней торговли, инве­стиций и иной деятельности в области международного обмена товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной дея­тельности, в том числе исключительными правами на них, а также в от­ношения с органами и агентами валютного контроля.

Субъектов валютных отношений можно разделить на следующие группы:

- контролирующие субъекты (органы и агенты валютного контроля);

- субъекты, чья деятельность является объектом контроля (субъекты предпринимательской деятельности).

Такой подход позволяет определить, что валютный контроль является одним из методов регулирования деятельности по контролю за осуществ­лением внешнеэкономических операций, трансграничным движением ка­питала, в том числе и финансовых операций по купле-продаже товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности. Хотя законодательство об основах государственного регулирования внеш- „ 133

неторговой деятельности отдельно не выделяет этот метод среди других методов регулирования.

Основываясь на положениях законодательства об основах государ­ственного регулирования внешнеторговой деятельности, заметим, что в Российской Федерации внешнеэкономическая политика отождествляется с инвестиционной и торговой политикой. Согласно сложившимся реалиям торговая политика является составной частью экономической политики государства. Основной целью торговой политики Российской Федерации выступает создание благоприятных условий для российских экспортеров, импортеров, производителей и потребителей товаров и услуг, что во внеш­ней торговле невозможно без либерализации валютного законодательства.

Актами валютного законодательства Российской Федерации и актами органов валютного регулирования устанавливаются требования, предъяв­ляемые ко всем участникам валютных отношений, вытекающие из суще- ^[133]

ства проведения валютной политики государства, отраженные в принци- пах^[134] валютного регулирования и валютного контроля:

- приоритет экономических мер в реализации государственной поли­тики в области валютного регулирования;

- исключение неоправданного вмешательства государства и его орга­нов в валютные операции резидентов и нерезидентов;

- единство внешней и внутренней валютной политики Российской Фе­дерации;

- единство системы валютного регулирования и валютного контроля;

- обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.

Указанные принципы в целом отражают стремление государства со­здать механизм валютного регулирования и валютного контроля как со­ставляющих государственного регулирования экономики, регулирования соответствующих экономических отношений. В этом аспекте валютное ре­гулирование, так же как и валютный контроль, рассматриваются как направления валютной политики государства. При этом сама валютная по­литика Российской Федерации является составной частью финансовой по­литики страны и представляет собой совокупность мер государственного регулирования, направленных на достижение баланса мировой и нацио­нальной валютной систем.

Основными направлениями валютной политики Российской Федера­ции являются: установление сферы и порядка проведения валютных опе­раций; управление курсом национальной валюты; установление порядка формирования и использования золотовалютных резервов страны; уста­новление единой системы валютного регулирования и валютного кон­троля; участие Российской Федерации в международных валютно­финансовых организациях; интеграция российской валютной системы в мировую валютную систему.

Фактически сформулировав критерии для оценки эффективности ос­новных мер валютного регулирования, представляется целесообразным остановиться на характеристике ряда элементов регулирования валютных отношений.

Режим валютных операций определяющим образом характеризуется соотношением имеющихся в арсенале государства экономических и адми­нистративных мер валютного регулирования. Преобладание администра­тивных мер в валютном регулировании означает и преобладание в составе средств, используемых законодателем, запретов и позитивных обязываний.

Акцент государства на экономические меры валютного регулирования со­здает условия для преобладания в валютном законодательстве дозволе­_ний^[135]

В зависимости от преобладания дозволений или запретов в комплексе используемых средств, регулирующих общественные отношения, можно выделить соответственно два типа режима: общедозволительный и разре­шительный. Как ранее отмечалось, действующее валютное законодатель­ство Российской Федерации закрепило в качестве одного из принципов ре­гулирования валютных отношений приоритет экономических мер в реали­зации государственной политики в области валютного регулирования. Тем не менее, специфический характер валютных отношений создает для зако­нодателя возможность устанавливать одновременно различные типы ре­жимов для разных видов валютных операций.

Валютное законодательство выделяет различные группы валютных операций, регулирование которых осуществляется с различным сочетани­ем запретов, дозволений, позитивных обязываний.

Условно требования валютного законодательства можно разделить на требования, предъявляемые:

- к резидентам и нерезидента в случаях: открытия резидентами счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (требования к порядку открытия, закрытия, переоформления, а так же к режиму счетов); открытия и ведения нерезидентами счетов (вкла­дов) в банках на территории Российской Федерации; открытия резидента­ми счетов (вкладов) в иностранной валюте в уполномоченных банках и проведения расчетов при осуществлении валютных операций; вво- за/вывоза в Российскую Федерацию/из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг; осуществления валютных операций между резидентами; между ре­зидентами и нерезидентами; между нерезидентами на территории Россий­

ской Федерации; репатриации резидентами иностранной валюты и валюты Российской Федерации; оформления паспортов сделок по внешнеэкономи­ческим договорам (контрактам); представления форм учета и отчетности и подтверждающих документов; требований к характеру расчетов;

- к органам валютного регулирования и валютного контроля, а также агентам валютного контроля при осуществлении ими своих полномочий в сфере валютного регулирования и валютного контроля.

Переходя к вопросу о субъектах развивающих сферу валютных отно­шений, возникающих в государственном регулировании, следует отметить, что требования, предъявляемые к органам валютного регулирования зако­нодательством о валютном регулировании и валютном контроле, сводятся к обеспечению единой государственной валютной политики, осуществле­нию в рамках предоставленных законодательством компетенций нормот­ворчества по предмету своего регулирования, восполнению пробелов при решении вопросов, носящих казуальный характер, в целях обеспечения стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и междуна­родного экономического сотрудничества.

Правительство Российской Федерации обеспечивает разграничение функций и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в области валютного контроля, а также их взаимодействие с Банком России.

В частности, законодательно прямо предусмотрено^[136], что правитель­ством обеспечивается взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным бан­ком Российской Федерации.

Данное положение валютного законодательства реализовано приняти­ем постановления об утверждении правил по обеспечению взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональными участни­ками рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Банком России^[137]. Постановление предусматривает, что взаимодействие таможенных и налоговых органов как агентов валютно­го контроля с Центральным банком Российской Федерации осуществляется на основе двусторонних соглашений об обмене документами и информаци­ей, связанных с проведением резидентами и нерезидентами валютных опе­раций, заключаемых Федеральной таможенной службой и Федеральной налоговой службой с Центральным банком Российской Федерации^[138]. И со­ответствующие соглашения об информационном взаимодействии Банка России с таможенными и налоговыми органами во исполнение требований указанного постановления были заключены^[139] и предусматривают порядок, периодичность и сроки представления документов и информации:

а) ФТС России и ФНС России в Банк России - документов и информа­ции, необходимых для составления платежного баланса Российской Феде­рации, осуществления валютного регулирования и валютного контроля;

б) Банком России в ФТС России и ФНС России - документов и ин­формации, необходимых для осуществления таможенными и налоговыми органами функций агентов валютного контроля в отношении валютных операций между резидентами и нерезидентами, связанных с осуществле­нием резидентами внешнеторговой деятельности и совершаемых в соот­ветствии с договорами (соглашениями, контрактами), предусматривающи­ми передачу товаров, выполнение работ, оказание услуг, передачу инфор­мации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исклю­чительных прав на них, а также получение или предоставление (за исклю­чением кредитных организаций и валютных бирж) кредитов или займов.

Правилами по обеспечению взаимодействия определены также поря­док, сроки и процедура взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с Банком России^[140].

Отметим, что в соответствии с требованиями валютного законода­тельства Центральный банк Российской Федерации должен осуществлять взаимодействие с другими органами валютного контроля и обеспечивать взаимодействие с ними, с таможенными и налоговыми органами уполно­моченных банков как агентов валютного контроля в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации. Вместе с тем данный нормативный акт до настоящего времени не принят Банком России, что существенно за­трудняет возможность конструктивного диалога таможенных и налоговых органов с уполномоченными банками.

Отметим также, что во исполнение функций по осуществлению ва­лютного регулирования в Российской Федерации Банком России и прави­тельством Российской Федерации издаются в пределах их компетенции ак­ты органов валютного регулирования, обязательные для резидентов и не­резидентов, осуществляющих валютные операции на территории Россий­ской Федерации, касающиеся порядка представления резидентами и нере­зидентами подтверждающих документов и информации при осуществле­нии валютных операций агентам валютного контроля.

В соответствии с требованиями валютного законодательства такой по­рядок устанавливается:

1) для представления агентам валютного контроля, за исключением уполномоченных банков, - правительством Российской Федерации;

Для решения этой задачи правительство Российской Федерации утвердило правила представления резидентами и нерезидентами подтвер­ждающих документов и информации при осуществлении валютных опера­ций агентам валютного контроля, за исключением уполномоченных бан- ков^[141] (далее - Правила представления).

Правила представления определили порядок, сроки и процедуру пред­ставления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций агентам валютного

контроля, за исключением уполномоченных банков^[142]. Исполнение обя­занности по представлению подтверждающих документов (копии доку­ментов) резидентом или нерезидентом считается исполненной, если рези­дент или нерезидент представил агенту валютного контроля подтвержда­ющие документы (копии документов) и информацию, указанные в запросе (дополнительном запросе), в полном объеме и в срок, установленный аген­том валютного контроля.

2) порядок представления резидентами и нерезидентами подтвержда­ющих документов и информации при осуществлении валютных операций уполномоченным банкам должен устанавливаться Центральным банком Российской Федерации.

Еще одно положение валютного законодательства, требующее приня­тия соответствующего акта Банка России, не может считаться в полной мере реализованным, в связи с тем, что имеющиеся нормативные акты Банка России, затрагивающие вопросы представления документов, увы, не связаны между собой. Действующие в настоящее время соответствующие инструкция и положение Банка России отдельно регулируют вопросы, требующие взаимно увязанных подходов.

Порядок предоставления резидентами и нерезидентами уполномочен­ным банкам документов и информации при осуществлении валютных опе­раций, порядок учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок утверждены инструкцией Банка России о порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных опера­ций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок^[143].

Порядок представления резидентами уполномоченным банкам под­тверждающих документов и информации, связанных с проведением ва­лютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осу­ществления уполномоченными банками контроля за проведением валют­

ных операций утвержден положением Банка России о порядке представле­ния резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезиден­тами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций^[144].

Вместе с тем только принятие единого документа Банка России, поз­волит в целом реализовать функции государственной валютной политики по данному направлению валютного регулирования. Учитывая изложен­ное, необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в целях закрепления базовых положений в указанной сфере.

Обратим внимание на то, что в соответствии с валютным законода­тельством Банк России вправе принимать нормативные акты по большин­ству вопросов валютного регулирования, устанавливающие в частности:

- порядок и условия биржевых торгов иностранной валютой;

- единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также подготовку и публикацию статистиче­ской информации по валютным операциям;

- порядок осуществления валютных операций по сделкам между уполномоченными банками, совершаемых ими от своего имени и за свой счет;

- требования для кредитных организаций к оформлению документов при купле-продаже наличной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;

- порядок открытия уполномоченными банками и валютными биржа­ми счетов (вкладов) в банках за пределами Российской Федерации;

- порядок открытия и ведения открываемых на территории Российской Федерации банковских счетов (банковских вкладов);

- порядок открытия и ведения банковских счетов резидентов в ино­странной валюте в уполномоченных банках, а также порядок перевода фи­зическим лицом - резидентом валютных средств из Российской Федерации и в Российскую Федерацию без открытия банковского счета;

- единые правила оформления резидентами в уполномоченных банках паспорта сделки при осуществлении валютных операций между резиден­тами и нерезидентами.

При этом нормативные акты правительства Российской Федерации мо­гут устанавливать порядок представления резидентами (за исключением фи­зических лиц, дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации и иных официальных представительств Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, а также постоянных представительств Российской Федерации при межгосу­дарственных или межправительственных организациях) налоговым органам по месту своего учета отчетов о движении средств по счетам и вкладам в банках за пределами территории Российской Федерации с подтверждающи­ми банковскими документами (по согласованию с Банком России).

Следует отметить, что органы валютного регулирования не вправе вводить ограничения, не предусмотренные Законом № 173-ФЗ^[145][146]. Если по­рядок осуществления валютных операций, порядок использования счетов не установлены органами валютного регулирования, валютные операции осуществляются, счета открываются, и операции по счетам проводятся без ограничений. Отметим, что в настоящее время законодательно регламен­тировано требование о недопущении органами валютного регулирования получения резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений, а также требований о предварительной регистрации, за исключением случа­ев декларирования таможенному органу иностранной валюты, валюты Российской Федерации, дорожных чеков, внешних и (или) внутренних ценных бумаг в документарной форме для целей ввоза/вывоза в Россий­скую Федерацию/из Российской Федерации валютных ценностей, валюты

Российской Федерации и внутренних ценных бумаг физическими лица-

ми

146