Тенденции развития валютного регулирования и контроля в Российской Федерации

За чередой различных событий, прошедших за последние годы в Рос­сии, недостаточно внимания было уделено масштабной реформе в сфере валютного регулирования и валютного контроля. Данная реформа непо­средственно затрагивает участников внешнеторговых операций, поскольку требования валютного законодательства устанавливаются в отношении российских и иностранных физических и юридических лиц в связи с вла­дением, пользованием и распоряжением ими валютными ценностями, осуществлением валютных операций, открытием и использованием счетов как на территории России, так и за рубежом.

Среди ключевых факторов развития всех ведущих национальных эко­номик значительную роль играют такие, как внешняя торговля, иностран­ные инвестиции, транснациональная промышленная и финансовая коопе­рация. Внешнеэкономическая деятельность за годы преобразований в Рос­сии превратилась в один из стабильных и высокодоходных секторов эко- номики^[38]. Поступления от внешнеэкономической деятельности формируют

значительную долю валового внутреннего продукта страны, доходов феде­рального бюджета и стабилизационного фонда.

Характеризуя общее положение вещей в этой сфере, заметим, что на де­кабрь 2008 года объемы внешней торговли достигли показателя в 763 млрд долларов США, что на 32,1% выше по сравнению с 2007 годом (577 млрд дол­ларов США)^[39]. По методологии платежного баланса^[40] в 2008 году наблюдалось увеличение профицита торгового баланса (на 37,3%) - до 179,7 млрд долларов США, положительное сальдо счета текущих операций достигло 102,3 млрд долларов США, увеличившись по сравнению с 2007 годом на 32,9%.

Следует отметить, что именно валютный рынок в значительно большей степени, чем другие сегменты финансового рынка, связан с мировой эконо­микой. Следовательно, политика в области валютного регулирования и ва­лютного контроля должна быть направлена на достижение целей валютного рынка. Тем более что мировая экономика как совокупность национальных хозяйств и их экономических и политических взаимоотношений обретает новое качество: важнейшей формой и одновременно новым этапом интер­национализации хозяйственных связей становится глобализация.

В то же время вовлеченность национальной экономики в глобальную имеет не только плюсы, но и минусы, что особенно наглядно продемон­стрировал мировой финансовый кризис, ставший следствием виртуализа­ции финансовых операций, повлекшей недооценку финансовых рисков и отрыв финансового рынка от реального сектора экономики^[41].

По оценкам Института комплексных стратегических исследований России^[42], в апреле 2009 г. произошло снижение сальдо торгового баланса Российской Федерации по сравнению с мартом 2009 года (рис. 1).

Сокращение сальдо в апреле связано с опережающим снижением объ­емов экспорта по сравнению с импортом. По данным ФТС России, объемы таможенных сборов, которые являются одним из индикаторов объема экс­порта, сократились в апреле по сравнению с мартом на 6%. Одним из фак­торов сокращения экспорта явилось снижение поставок российских энер-

гоносителей. В то же время импорт из стран дальнего зарубежья в апреле снижался более медленными темпами (на 2%). По данным Центрального диспетчерского управления (ЦДУ ТЭК), поставки газа на экспорт в апреле 2009 г. составили 10,7 млрд. куб. м., что на 10% ниже объемов поставок в марте 2009 г.

Рис. 1. Динамика внешней торговли Российской Федерации в 2008-2009 гг.

Снижение поставок связано как с сезонным снижением спроса на газ, которое происходит во II квартале, так и со снижением спроса под влияни­ем экономического кризиса.

Падение государственных доходов в условиях мирового финансового кри­зиса заставило скорректировать бюджет на текущий год. Впервые за последние десять лет расходы бюджета будут выше доходов. Дефицит федерального бюджета составит не менее 7% ВВП^[44]. По данным Минфина России, этот пока­затель к маю 2009 года составил 29,7 млрд руб. или 3,6% ВВП (утвержденный потолок на 2009 год 7,4% ВВП)^[45]. Вместе с тем бюджет не должен становиться дополнительным фактором падения деловой активности, финансовая политика должна создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, её модернизации и технического обновления.

Поэтому решения в сфере регулирования внешнеэкономической дея­тельности, включая валютные отношения, должны быть особенно взве­

шенными, тем более сейчас, когда под влиянием кризиса стал возможен пересмотр ряда принципов функционирования финансовых систем. Фор­мируя внешнеэкономическую политику, нужно не только использовать от­крывающиеся выгоды, но и застраховать себя от уже имеющихся и потен­циальных рисков.

Одним из её инструментов является система валютного регулирования и валютного контроля, представляющая собой составную часть общей си­стемы финансово-правового регулирования. От ее эффективности во мно­гом зависят эффективность и уровень развития экономики страны. В первую очередь это касается устойчивости национальной валюты, ста­бильности финансово-кредитной и, в частности, банковской системы, со­стояние финансового рынка, инвестиционного климата в стране, способно­сти государства интегрироваться в международное экономическое сооб­щество.

В этом смысле можно утверждать, что валютное регулирование и ва­лютный контроль как составная часть регулирующего механизма объек­тивно способствуют поддержанию сбалансированного движения финансо­вых потоков в экономике страны^[46].

Валютное регулирование в Российской Федерации является одним из важнейших средств реализации денежно-кредитной политики государства, в этой связи неслучайно отнесение Конституцией к исключительному ве­дению Российской Федерации правовых основ валютного регулирования^[47].

Выступая за дальнейшее встраивание России в глобальную экономи­ку, за последовательное уменьшение барьеров для внешнеэкономической деятельности, за формирование честных, прозрачных правил игры в миро­вой экономике и финансах, необходимо понимать, что формирование эф­фективной системы валютного регулирования и валютного контроля за осуществлением валютных операций представляет собой одну из важней­ших задач государственной политики в данной сфере.

На рис. 2 схематично представлены задачи валютного регулирования в России.

Говоря о приоритетах внешнеэкономической стратегии развития, сле­дует отметить необходимость долгосрочного позиционирования России на

ключевых мировых рынках, а также взаимодействия бизнеса и государ­ства. «Интеграция в мировую экономику, несмотря на кризис», - так в об­щих чертах можно сформулировать задачу, поставленную председателем Правительства Российской Федерации В. В. Путиным^[48]. Указанная задача поставлена, несмотря на то, что в ближайшие два года Россия будет жить в режиме жесткой экономии. Таков основной лейтмотив Бюджетного посла­ния Президента Российской Федерации на 2010-2012 годы, перечень осно­ваний тому, приведенных в этом документе, существенен: «В 2009 году ожидается значительный спад ВВП^[49], более глубокий по сравнению с пер­воначальными прогнозами. Перспективы восстановления положительного роста ВВП в последующем остаются неопределенными».

Управление обращением валютні

Контроль за валютными операциями

Воздействие на курс национальной валюты

Ограничение использования иностранной валюты

Установление порядка проведения валютного контроля^

Рис.

Какие задачи ставят перед собой власти в сложившейся ситуации? Отве­том могут служить основные направления внешнеэкономической деятельно­сти Российской Федерации на период до 2020 года, в которых приводятся ка­чественные характеристики развития экономики страны. Ожидается, что до­ля России в мировой экономике должна увеличиться с 3,2% в 2007 году до 3,8% в 2015 году и 4,3% в 2020 году, прирост планируется обеспечить на ос­

нове использования научно-исследовательского, образовательного и произ­водственно-технологического потенциалов. По размеру экономики Россия должна переместиться с 8-го места в 2007 году на 5-е место в 2020 году^[50].

На фоне указанных структурных сдвигов в экономике потребность со­вершенствования методов государственного регулирования финансовых потоков^[51] и контроля за ними выходит на первый план.

В соответствии с проводимым Россией курсом на интеграцию в миро­вую экономику, в стране осуществлен ряд мероприятий по либерализации валютного законодательства, основой которых стал Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контро­ле»^[52] (далее по тексту - Закон № 173-ФЗ), который направлен, с одной сто­роны, на создание максимально благоприятных условий для осуществле­ния резидентами внешнеэкономической деятельности и привлечения ино­странного капитала, а с другой - на усиление эффективности валютного контроля в Российской Федерации и жесткую ответственность за наруше­ния в данной сфере^[53].

Прежде чем система валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации оформилась в том виде, который она имеет сей­час, она в своем развитии прошла целый ряд этапов.

Первый этап (1917-1986 гг.) относится еще к периоду существования СССР. Данный этап охарактеризовался тем, что основу валютной системы СССР составляла валютная монополия государства, имевшего исключи­тельное право владения и распоряжения иностранной валютой, что означа­ло исключительное право государства на проведение всех кредитных, рас­

четных и других финансовых операций, связанных с иностранными госу­дарствами, фирмами, юридическими и физическими лицами.

Валютная монополия была теснейшим образом связана с монополией внешней торговли, поскольку предполагала полную централизацию ва­лютных доходов от экспорта, а также централизованное финансирование импорта. Право выступать в роли продавца и покупателя на внешнем рын­ке принадлежало в течение этого периода Государственному комитету СССР по внешним и экономическим связям и Министерству внешней тор­говли СССР.

Государственная монополия того периода представляла собой свой­ственную командной экономике систему регулирования внешнеторгового обмена. Этот этап характеризуется практически полной изолированностью внутреннего товарного и денежного рынка от мирового рынка товаров, услуг и капиталов.

Изменения конъюнктуры мировых товарных рынков никак не отража­лись на финансовых результатах советских поставщиков товаров на экс­порт и получателей импортной продукции, в связи с тем, что основные ис­точники поступления в СССР валютных средств - доходы от экспорта, бы­ли так же монополизированы государством, как и суммы привлеченных валютных кредитов и накопленные внутренние резервы (природные дра­гоценные камни, драгоценные металлы).

Выручка от экспорта концентрировалась на счетах одного банка- монополиста, обслуживавшего все международные расчеты - Внешторг­банк СССР (позднее Внешэкономбанк). Все это объективно не требовало введения систем валютного регулирования, характерных для стран с ры­ночной экономикой на различных этапах их развития. В целом можно бы­ло говорить не о регулировании как таковом, а об административно­командном управлении.

Использование валютных ценностей в условиях административно - командной системы в СССР осуществлялось государством в лице Госпла­на СССР, Минфина СССР, Госбанка СССР на плановой основе. Валютные планы государства, содержавшие источники и объемы поступлений, а так­же направления и суммы расходов валютных средств утверждались в со­ставе народно - хозяйственных планов Верховным Советом СССР. Органы государственной власти СССР, местные органы власти, предприятия и ор­ганизации получали выделенные им валютные средства через единую ва­

лютную кассу государства. Все это снижало стимулы предприятий к по­вышению конкурентоспособности своей продукции и в конечном счете ве­ло к существенному отставанию советской экономики от западных стран, за исключением оборонной промышленности.

Государственный монополизм царил и на внутреннем валютном рын­ке, существовавшем тогда в зачаточной форме. Право на совершение на территории СССР операций по покупке у организаций и граждан, а также по продаже им валютных ценностей являлось исключительным правом Госбанка СССР.

В условиях валютной монополии государства гражданам СССР было запрещено владеть иностранной валютой, открывать валютные счета, со­вершать валютные сделки, если документально не подтверждалась закон­ность получения валюты (работа за рубежом, наследство, гонорар и т.д.).

Практически полная изолированность внутреннего товарного и де­нежного рынков от мировых рынков товаров, услуг и капиталов, централи­зация управления валютными ресурсами государства и минимальное число участников внешнеторговой деятельности - все это объективно не требо­вало наличия системы валютного контроля и определения органов валют­ного контроля и их агентов, характерных для стран с рыночной экономи­кой на различных этапах их развития.

Начавшийся в середине 80-годов ХХ века процесс либерализации внешней торговли, формирование валютного рынка в значительной мере определили необходимость перестройки системы государственного кон­троля перемещением через границу товарных и валютных потоков, создания принципиально новой системы валютного контроля и ее поэтапное введе­ние.

Второму этапу (1986-1991 гг.) развития валютного регулирования и валютного контроля положили начало принятые в 1986 году Постановле­ния Совета Министров СССР № 1535^[54] и 1537^[55], в соответствии с которы­ми предприятия получили в свое распоряжение часть экспортной валют­ной выручки и ограниченное право ее использования на собственные нуж­

ды. Принятие данных постановлений стало важнейшим шагом на пути от­каза от валютной монополии государства, являвшейся главным принципом валютной политики на протяжении длительного времени. Начался процесс децентрализации (либерализации) внешнеэкономической деятельности, в ходе которого практически все субъекты хозяйственной деятельности (предприятия, учреждения, организации) получили возможность прямого выхода на внешние рынки.

В этот период была установлена система валютных отчислений, при которой поступающая иностранная валюта делилась в определенных про­порциях между государством и экспортером; у предприятий появились ва­лютные фонды, создаваемые из полученной ими валютной выручки: в них отчислялось от 2 до 100% (в зависимости от отрасли хозяйства) объема экспортной выручки, которая оставалась в распоряжении предприятий, что стимулировало развитие экспортного производства и внешнеэкономиче­ской деятельности. Таким образом, в качестве собственника валютных ценностей наряду с государством начинало признаваться и предприятие.

Контроль со стороны государства осуществлялся посредством уста­новленных валютных ограничений, в соответствии с которыми экспортная выручка участников внешнеторговой деятельности подлежала зачислению на их счета только после отчисления государству иностранной валюты по установленным нормативам^[56].

Предприятия-экспортеры стали получать в свое распоряжение ино­странную валюту, зачислявшуюся в специальные валютные фонды, фор­мировавшиеся на основе долгосрочных нормативов. В условиях начавше­гося бурного развития совместного предпринимательства на территории страны число участников внешнеэкономической деятельности существен­но возросло. А с января 1991 года всем юридическим лицам - резидентам был открыт свободный доступ на внутренний валютный рынок.

Характерной особенностью этого периода стала также широкомас­штабная реформа банковской системы, в результате чего была отменена монополия Внешэкономбанка СССР на проведение валютных операций. Появилась сеть коммерческих банков, получивших право ведения валют­

ных счетов предприятий; создавались валютные биржи. Значительному количеству независимых от государства коммерческих банков было предо­ставлено право открытия и ведения валютных счетов, проведения между­народных расчетов.

Но вместе с тем в принципиально изменившихся условиях в течение нескольких лет отсутствовал специальный орган валютного регулирования и валютного контроля (его роль наряду с другими функциями фактически выполняла Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Ми­нистров СССР), а источниками валютного законодательства служили ре­шения Совета Министров СССР, а также нормативные акты министерств и ведомств.

Предоставление права выхода на внешний и внутренний рынок прак­тически всем хозяйствующим субъектам и расширение круга осуществля­ющих их валютное обслуживание банков, создание унифицированных правил проведения валютных операций придали валютному контролю за проведением валютных операций постоянный характер и подтвердили необходимость обязательного государственного регулирования этой сфе­ры.

Третий этап (март 1991 г. - октябрь 1992 г.) развития валютного регу­лирования и валютного контроля в стране начался со вступления в силу в марте 1991 года Закона СССР № 1982-1 «О валютном регулировании» (да­лее - Закон № 1982-1), в котором была предпринята попытка учесть ранее накопленный опыт валютного регулирования и контроля^[57]. Данный этап характеризуется преобладанием еще более либеральных подходов к опре­делению как сущности валютного законодательства, так и механизмов осуществления контроля за валютными операциями.

Изменения во внешнеэкономической деятельности и связанные с ней перемены в государственном устройстве, общих условиях хозяйствования в стране и т.д., носили настолько кардинальный характер, что, по сути, адекватная нормативная база создавалась заново и выстраивалась на прин­ципиально иных основах.

Одновременно в экономической литературе признавался тот факт, что реформы в России были начаты в условиях отсутствия концепции перехо-

да к рыночной экономике^[58]. А своеобразие и уникальность экономики в России исключали простое копирование зарубежного опыта^[59].

Закон 1991 г. стал первым универсальным документом, в котором бы­ла предпринята попытка комплексно урегулировать все важнейшие сторо­ны валютных отношений субъектов внешнеэкономической деятельности, благодаря чему были установлены основные принципы и порядок прове­дения валютных операций, разграничены полномочия государственных органов и определены функции банковской системы в области валютного регулирования и валютного контроля.

Впервые на уровне закона были введены такие понятия, как «валют­ные ценности», «валюта СССР», «иностранная валюта», «резиденты», «не­резиденты», «валютные операции», «текущие валютные операции», «ва­лютные операции, связанные с движением капитала».

Законом № 1982-1 были установлены основные принципы проведения операций с валютой СССР и иностранной валютой на территории СССР, операций на валютном рынке, разграничены полномочия органов власти и определены функции банковской системы в валютном регулировании и валютном контроле, а также в управлении валютными ресурсами.

В этот период впервые провозглашено гарантируемое и защищаемое государством право собственности резидентов и нерезидентов на валют­ные ценности в стране; определены общие принципы владения, пользова­ния и распоряжения валютными ценностями (государством, предприятия­ми, организациями и гражданами); установлены основные положения по­рядка осуществления валютных операций резидентами и нерезидентами; намечены основные цели и направления валютного контроля; введено по­нятие органа валютного контроля, нормативные акты которого обязатель­ны к исполнению всеми резидентами, включая уполномоченные банки, и нерезидентами на территории страны; предусмотрены положения об от­четности по валютным операциям и ответственность за нарушения валют­ного законодательства.

Основным органом валютного контроля был определен Государствен­ный банк СССР, что соответствовало практике большинства стран мира, где подобные функции осуществлялись национальными банками соответ­

ствующих государств. В компетенцию Г осударственного банка СССР, как органа государственной власти, осуществляющего регулирование (издание нормативных актов, выдача лицензий и т.д.) в сфере валютного законода­тельства, вошел и контроль за соблюдением резидентами и нерезидента­ми, осуществляющими валютные операции, валютного законодательства.

Права Государственного банка СССР в сфере валютного регулирова­ния, закрепленные ст. 9 Закона № 1982-1, были довольно широки. В дан­ной норме законодатель наделил его фактически абсолютными полномо­чиями в сфере регулирования валютных операций^[60][61]. В развитие Закона № 1982-1 Государственный Банк СССР утвердил «Основные положения о регулировании валютных операций на территории СССР», которые зало­жили основу валютного регулирования и валютного контроля, соответ­ствующих мировой практике, и внесли существенный вклад в упорядоче-

ние валютных отношений между субъектами хозяйственной деятельно-

сти

61

В России интенсивное развитие получил также внутренний валютный рынок (межбанковский и биржевой), который ранее находился в зачаточ­ном состоянии. Так, с апреля 1991 года в рамках Госбанка СССР начал действовать Центр проведения межбанковских валютных операций - ва­лютная биржа, где проводили операции по купле-продаже валюты круп­нейшие банки.

Затем последовало принятие Указа Президента РСФСР «О либерали­зации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», разре­шившего всем предприятиям и объединениям осуществлять внешнеэконо­мическую деятельность без специальной регистрации и фактически от­крывшего свободный доступ любого хозяйствующего субъекта на внеш­ний рынок^[62]. В соответствии с данным указом граждане, а также юридиче­ские лица, независимо от формы собственности и зарегистрированные на

территории РСФСР, получили право на проведение валютных операций и на открытие валютных счетов в уполномоченных банках^[63].

Распад СССР и образование суверенного государства - Российской Федерации - привели к необходимости ведения Россией самостоятельной экономической политики, в том числе денежно- кредитной и валютной по­литики как составляющей последней.

Четвертый этап (9 октября 1992 г. - 18 июня 2004 г.) развития россий­ской системы валютного регулирования и валютного контроля начался с вступления России в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, а также Международную ассоциацию раз­вития в июне 1992 года. Российское государство было поставлено перед качественно новыми проблемами самостоятельного вхождения в мировое экономическое пространство на основах равноправия и соответствия жест­ким стандартам.

Первым шагом на этом пути стало принятие закона в 1992 г. «О ва­лютном регулировании и валютном контроле» (далее - Закон № 3615-1)^[64], с вступлением в силу которого были заложены основы валютного регули­рования в России. Закон № 3615-1 явился фундаментом нормативной базы валютного регулирования, установив принципы осуществления валютных операций в Российской Федерации^[65].

Данный этап охарактеризовался переходом от стадии установления общих принципов осуществления валютных операций к специальному ре­гулированию их конкретных видов, а также включением в систему валют­ного контроля практически всех значимых видов валютных отношений

(импортных, бартерных, валютно-обменных, связанных с обращением дра­гоценных металлов).

Закон № 3615-1 установил полномочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения ва­лютными ценностями, ответственность резидентов, в том числе уполномо­ченных банков, и нерезидентов за нарушение актов валютного законода­тельства Российской Федерации, зафиксировал права и обязанности долж­ностных лиц и агентов валютного контроля. Была определена цель валют­ного контроля - обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций, а также установлен целый ряд направлений валютного контроля, охватывающих за небольшим исключе­нием весь спектр валютных операций резидентов и нерезидентов на терри­тории Российской Федерации. Иными словами, была поставлена задача ор­ганизации и построения глобальной системы валютного контроля в Рос­сийской Федерации.

С момента принятия Закона № 3615-1 валютный контроль в Россий­ской Федерации стал выступать одновременно в трех ипостасях: во- первых, как механизм контроля со стороны государства за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Россий­ской Федерации и актов органов валютного регулирования; во-вторых, как административная мера, применяемая государством для защиты финансо­вой самостоятельности, обеспечения стабильности денежной системы, укрепления курса национальной валюты и мобилизации валютных ресур­сов, и, в-третьих, как форма нетарифного регулирования внешней торгов­ли.

Исходя из того, что целью валютного контроля является обеспечение соблюдения требований законодательства при осуществлении валютных операций, отметим, что на законодательном уровне прямо фиксировались основные направления валютного контроля^[66]:

- определение соответствия проводимых валютных операций дей­ствующему законодательству и наличия необходимых для них разреше­ний;

- проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной ва­люте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ;

проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Фе­дерации.

В период действия данного закона было завершено строительство си­стемы органов валютного регулирования, а также определена сфера дея­тельности органов и агентов валютного контроля при осуществлении ими своих полномочий. Органами валютного контроля являлись Центральный банк Российской Федерации и правительство Российской Федерации^[67], функции последнего по валютному контролю были делегированы Феде­ральной службе по валютному и экспортному контролю (ВЭК России)^[68].

Основной задачей ВЭК России было определено проведение единой общегосударственной политики в области организации контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере валют­ных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций, а ос­новной функцией - осуществление контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами законодательства Российской Федерации, регулирующего проведение валютных операций.

За сравнительно короткий период существования ВЭК России в стране была заложена основа общегосударственной территориально - межотраслевой системы валютного и экспортного контроля, последова­тельно реализовывались меры правового, экономического и администра­тивного воздействия на нарушителей валютного законодательства, что

обеспечивало выявление и пресечение разного рода незаконных валютных операций, включая ограничение масштабов утечки российского капитала.

В тот период, помимо Центрального банка Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и ВЭК России, органом валютного контроля являлся и Государственный таможенный комитет. Агентами ва­лютного контроля являлись организации, которые в соответствии с зако­нодательными актами могли осуществлять функции валютного контроля - уполномоченные банки и органы Налоговой полиции Российской Федера­ции.

В последующем, в процессе оптимизации структуры федеральных ор­ганов исполнительной власти, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю была упразднена^[69]. Часть функций была передана Министерству экономического развития и торговли Российской Федера­ции и Министерству финансов Российской Федерации, где был образован Департамент валютного контроля. Минфину России были переданы также территориальные органы ВЭК России с сохранением прав и функций упраздненного органа. Основной функцией Департамента валютного кон­троля Минфина России являлось осуществление контроля за проводимыми в Российской Федерации резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций) валютными операциями, а также за выполнением резидента­ми обязательств в иностранной валюте перед государством^[70].

Вместе с тем законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы валютного регулирования и валютного контроля в тот период, было далеко от совершенства. Унаследованная с советских времен гро­моздкая бюрократическая система валютного регулирования и валютного контроля не могла отвечать потребностям рыночной экономики. Ряд по­ложений, содержащихся в Законе № 3615-1, требовал серьезной доработки. Данный закон являлся, по сути, рамочным и фактически отдавал установ­ление правил валютного регулирования Банку России, который на тот пе­риод являлся основным органом валютного регулирования в Российской Федерации^[71]. Иными словами, Закон № 3615-1 на практике не был норма­

тивным актом прямого действия. С помощью двенадцати федеральных за­конов и более 300 нормативных актов в Закон № 3615-1 были внесены 72

многочисленные изменения и дополнения^[72].

Пятый этап (с 18 июня 2004 г. - по настоящее время) ознаменовался принятием в декабре 2003 Закона № 173-ФЗ, заложившего новые, отвеча­ющие динамичному развитию российской экономики принципы и меха­низм валютного контроля^[73]. Принятие его было вызвано необходимостью приведения валютного законодательства России в соответствие с требова­ниями реальной экономической ситуации в стране и существующих меж­дународных связей. Основной целью закона является обеспечение реали­зации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации, как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудниче­ства.

С принятием Закона № 173-ФЗ завершился одиннадцатилетний пери­од жестких валютных ограничений, разрешительного порядка осуществле­ния капитальных валютных операций. По ряду положений законодатель ввел действительно либеральные принципы, существенно упрощающие всю систему валютного регулирования и валютного контроля. Но, вместе с тем, оставил у государства достаточно жесткие инструменты воздействия

74

на проведение тех или иных операций^[74].

Принятый Закон № 173-ФЗ существенно изменил правила, сложивши­еся в данной сфере: определил цель и основные направления валютного контроля, установив права и обязанности резидентов и нерезидентов, осу­ществляющих валютные операции,^[75] общие положения, касающиеся орга­нов и агентов валютного контроля, виды регулируемых операций, вопросы ответственности за нарушение законодательства. К примеру, если та или

иная операция в законе не предусмотрена, то орган валютного контроля не вправе наложить ограничения на её совершение^[76].

Законодательно закреплена норма о недопущении установления орга­нами валютного регулирования требования о получении резидентами и не­резидентами индивидуальных разрешений^[77]. Запрет установлен и на инди­видуальные разрешения, выдаваемые органами валютного контроля, одна­ко это правило содержит исключения: продолжают действовать ранее вы­данные временные разрешения (лицензии) на открытие счетов за рубежом либо осуществление капитальных операций.

Закон № 173-ФЗ направлен на либерализацию валютного законода­тельства и создание максимально благоприятных условий для осуществле­ния внешнеэкономической деятельности и привлечения иностранного ка­питала в Российскую Федерацию. Ведь именно сочетание различных ме­тодов регулирования порядка проведения валютных операций определяет степень привлекательности внешнеэкономической сферы для субъектов предпринимательской деятельности, а для иностранных юридических и физических лиц - инвестиционной привлекательности российского рынка.

Основной предпосылкой формирования либеральной валютной си­стемы явилась устойчивость национальной валюты. Чем более стабильным пребывает ее курс, тем меньше необходимости испытывают государствен­ные органы в применении жестких экономических и административных мер валютного регулирования. При этом, однако, ни одно государство ни­когда не откажется от регламентации деятельности участников валютного рынка и контроля за его состоянием.

Валютный контроль, являясь частью государственной валютной поли­тики, выступает инструментом реализации охранительной и регулятивной функции государства, позволяющим обеспечивать экономическую без­опасность и сохранять экономическую независимость государства. Упро­щение порядка осуществления валютных операций, открытия и ведения счетов также не означает смягчения мер административного воздействия за несоблюдение требований валютного законодательства. Напротив, транспарентность (прозрачность) и однозначность требований действую­щего валютного законодательства и актов органов валютного регулирова­

ния должно компенсироваться четкими мерами реагирования на их нару­шение.

Выступая основным источником валютного законодательства Россий­ской Федерации и важнейшим шагом в развитии системы валютного регу­лирования в стране, Закон № 173-ФЗ определил основные формы регули­рования проведения валютных операций, открытия и ведения счетов. Если операция отнесена к регулируемой (может быть установлено ограничение и/или запрет), но к моменту ее совершения отсутствует нормативный акт, устанавливающий специальный порядок ее совершения (регламентация), то считается, что операция осуществляется без ограничений.

Характерные для последних нескольких лет (до ноября-декабря 2009 года) развитие российской экономики и состояние золотовалютных резервов послужили предпосылками к пересмотру сроков снятия ограни­чений на осуществление валютных операций, а именно их переносу на бо­лее ранний период. В этой связи отдельные положения Закона №173-ФЗ начали применяться с 1 июня 2006 года, другие - с 1 января 2007 года.

Так, с 1 июля 2006 года были сняты ограничения на резервирование средств участниками валютных расчетов при проведении любых операций движения капитала, требование об обязательном использовании специаль­ных счетов при осуществлении отдельных видов валютных операций, ре­гулируемых Банком России, а также ограничение обеспечения исполнения обязательств нерезидента перед резидентом при проведении валютных операций.

С 1 января 2007 года произошли существенные изменения, оказыва­ющие влияние на права и обязанности граждан и юридических лиц, возни­кающие в связи с совершением валютных операций. Так, в частности, ис­ключено понятие специального счета для осуществления по нему валют­ных операций в случаях, предусмотренных Законом №173-ФЗ^[78]. Прекрати­ла действие также и норма, согласно которой расчеты и переводы при предоставлении кредитов и займов в валюте Российской Федерации рези­дентами нерезидентам осуществлялись только путем зачисления суммы кредита или займа в валюте Российской Федерации на банковский счет не­

резидента, открытый в уполномоченном банке. Утратило силу требование об обязательной продаже части валютной выручки на внутреннем валют­ном рынке Российской Федерации, а также требование о предварительной регистрации в налоговых органах счета (вклада), открываемого в банках за пределами территории Российской Федерации. Не действует более и по­ложение, дающее возможность установления Банком России требования о резервировании средств при осуществлении ряда валютных операций.

Как видим, валютное законодательство предусматривает гибкую си­стему установления и снятия ограничений на осуществление валютных операций, значительно расширены права российских участников внешне­экономической деятельности, и заложены основы для дальнейшей либера­лизации валютных отношений.

Одновременно с реформированием нормативной базы в валютной сфере происходила перестройка институциональной системы валютного контроля: от нескольких дублирующих полномочия друг друга в сфере ва­лютного контроля субъектов - к четко структурированной системе органов и агентов валютного контроля.

С принятием Закона №173-ФЗ образована система органов валютного регулирования, органов и агентов валютного контроля. Органами валют­ного регулирования и валютного контроля являются правительство Рос­сийской Федерации и Банк России, а агентами валютного контроля - уполномоченные банки, Внешэкономбанк, таможенные и налоговые орга­ны, профессиональные участники рынка ценных бумаг. На осуществление полномочий органа валютного контроля правительство Российской Феде­рации назначило Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), которая получила широкий круг прав^[79], определённый со­ответствующей нормативной базой^[80].

Конкретизированные и систематизированные положения Закона № 173-ФЗ в отношении круга прав и обязанностей органов и агентов ва­лютного контроля позволяют избежать расширительного толкования норм на уровне подзаконных актов и обеспечить принцип исключения неоправ­данного вмешательства государства и его органов в валютные операции ре­зидентов и нерезидентов. Органы валютного регулирования издают норма­тивные акты по вопросам валютного регулирования (акты органов валютно­го регулирования), которые являются обязательными для резидентов и не­резидентов только в случаях, прямо предусмотренных законодательством.

Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица в преде­лах своей компетенции осуществляют проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов, а также вправе запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов^[81].

Полномочия органов и агентов валютного контроля по применению мер ответственности за нарушения разграничены по двум направлениям:

1) между органами и агентами валютного контроля: агенты валютного контроля только выявляют нарушения и сообщают о них, а органы валют­ного контроля применяют меры ответственности;

2) по сфере компетенции органов и агентов валютного контроля:

-субъекты, осуществляющие валютный контроль за валютными опе­рациями кредитных организаций (включая уполномоченные банки) и ва­лютными биржами - Банк России единолично^[82];

-субъекты, осуществляющие валютный контроль за валютными опе­рациями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными органи­зациями и валютными биржами, - уполномоченные банки^[83], подотчетные Банку России, Росфиннадзор, профессиональные участники рынка ценных

бумаг, подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рын­ку ценных бумаг, таможенные и налоговые органы^[84].

Следует отметить, что результатом реформирования системы валют­ного регулирования и валютного контроля стал переход от разрешитель­ных принципов к экономически объективным, действующим во всем ци­вилизованном мире механизмам регулирования и контроля валютных опе­раций. Являясь составной частью механизма регулирования финансовых отношений, связанных с осуществлением валютных операций, валютный контроль представляет собой важнейшую государственную функцию. Рос­сийское валютное законодательство приведено в соответствие с междуна­родными требованиями о свободном перемещении капитала, что создает благоприятные условия для инвестирования капитала в российскую эко­номику и развития международных связей, расширяет возможности рези­дентов по участию во внешнеэкономической деятельности, способствуя укреплению и развитию национальной экономики.

Основываясь на вышеизложенном, представляется очевидным, что процесс формирования и развития валютного регулирования и валютного контроля неразрывно связан с социально-экономической политикой госу­дарства, а меры установления и снятия ограничений на осуществление ва­лютных операций, находятся в тесной взаимосвязи с уровнем развития национальной экономики и состоянием финансово-кредитной системы страны (рис. 3).

Рис. 3. Этапы развития системы валютного регулирования в Российской Федерации

Переход России к такому этапу международных экономических отно­шений, как глобализация, предполагает, помимо прочего, свободное пере­мещение между странами товаров (работ и услуг) и факторов производства (в частности, капитала).

Таблица 1

Чистый отток^[85]капитала из Российской Федерации

(млрд долл. США) ^[86]

Чистый ввоз/вывоз капитала частным сектором в 2008 году и 1 квартале 2009 года (по данным платежного баланса) (млрд. долларов США)⁸⁷

Примечание: Знак "-" означает вывоз капитала, "+"- ввоз.

Вместе с тем иностранное присутствие может оказывать и негативное воздействие. Издержки этого явления хорошо известны: когда инвесторы и субъекты внешнеэкономической деятельности, как национальные (рези­денты Российской Федерации), так и иностранные (нерезиденты), пытают­ся сокрыть прибыли и вывести их за рубеж, это, в свою очередь, может привести к возникновению угроз национальной безопасности России, свя­занных с массовым вывозом капитала^{86 [87][88] за рубеж (табл. 1).}

При этом главным сектором оттока в 2008 году стал не банковский сектор, который вывел за рубеж 56,9 миллиарда долларов, а прочие секто­ра экономики, на которые пришлось 75,8 миллиарда долларов^[89].

Учитывая, что помещение активов в национальной валюте в ино­странные (инвалютные) активы в связи с теми или иными проявлениями странового риска (в частности, в связи с нарастанием экономической и/или политической нестабильности и/или опасения обесценения национальной валюты), представляет собой массовый отток активов, можно констатиро­вать, что все эти проявления странового риска в современной России налицо.

Отток капитала вызван преимущественно отсутствием доверия к эко­номической политике внутри страны, а также рядом других факторов: об­щая политическая и экономическая нестабильность, которая вынуждает владельцев страховать свои капиталы в более стабильной экономике; уход от налогов (это глобальный, общемировой фактор утечки капитала, в раз­витых экономиках он является первым по значимости); это «отмывание» доходов, полученных криминальным или нелегальным путем; низкая ка­питализация российской банковской и страховой системы завышает риски, связанные с трансфертом крупных сумм через банковскую систему, даже при полной и признанной легальности их происхождения; ограниченность внутреннего инвестиционного спроса (нехватка инвестиционных проектов, грамотно оформленных для открытия программ кредитования, и высокие системные риски, не связанные непосредственно с конкретными проекта­ми, сужают возможности вложения капитала).

Согласно данным Центрального банка России, мировой финансовый кризис «стоил» России 206,9 миллиарда долларов утечки частного капита­ла. Такова сумма средств, выведенных из страны с начала августа 2008 го­да по 1 апреля 2009^[90]. Между тем массовый отток и бегство капитала вы­ступают как упущенная выгода для экономики страны.

Повысить устойчивость экономики к внешним шокам позволяет кон­троль над трансграничным движением краткосрочного капитала. Помимо всего прочего, он будет способствовать самостоятельной денежно­кредитной политике, ориентированной на внутриэкономические задачи, и

обезопасит рынок от инфляционного давления, когда капитал начнет воз­вращаться в страну^[91].

Закон № 173-ФЗ, создавший прочную базу в области валютного регу­лирования и определивший, что основаниями введения ограничений на осуществление валютных операций в Российской Федерации являются: предотвращение сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, поддержание устойчивости платеж­ного баланса Российской Федерации, дает на сегодняшний день реальную возможность монетарным властям осуществлять меры регулирования движения финансовых потоков.

Основываясь на положениях Закона № 173-ФЗ, может быть рассмот­рена возможность применения целого комплекса действий, направленных на предотвращение утечки капитала, а именно мер, направленных на улучшение инвестиционного климата, а также мер административного ре­гулирования.

К мерам по улучшению инвестиционного климата можно отнести сле­дующие:

- обеспечение возможности использования широкого спектра инстру­ментов финансового рынка, предоставляющего инвесторам и реципиентам капитала разнообразие вариантов с точки зрения затрат, риска, прибыли, сроков, ликвидности и контроля;

- реформирование кредитной и налоговой систем;

- развитие правовой системы защиты прав собственности;

- дебюрократизацию экономики и борьбу с коррупцией в госаппарате;

- выравнивание условий конкуренции путем последовательного про­ведения антимонопольной политики;

- эффективное управление государственной собственностью.

Вместе с тем существуют определенные недостатки реализации по­добных мер: длительность их проведения; не приводят к прекращению от­тока капитала; не предотвращают бегство краткосрочных спекулятивных капиталов. Следовательно, такие меры необходимо дополнять мерами ад­министративного контроля, а именно образованием системы государ­ственного финансового контроля над движением капитала, таких как:

- введение требования, предусматривающего осуществление валют­ных операций со средствами, полученными на поддержку финансовой си­стемы Российской Федерации, исключительно с использованием специ­альных счетов;

- введение обособленного учета средств, получаемых организациями в качестве связанных кредитов по антикризисному законодательству;

- обязать кредитные организации принимать к рассмотрению в поряд­ке внутреннего контроля финансовые операции по зачислению антикри­зисных бюджетных средств в коммерческие банки, а также их дальнейше­му перераспределению в пользу третьих лиц и предоставлять сведения об указанных операциях в органы государственного финансового контроля;

- установление контроля над трансграничными переводами средств в валюте Российской Федерации;

- установление предельного срока репатриации резидентами средств, причитающихся резидентам по условиям внешнеторговых договоров;

- установление требований к осуществлению резидентами операций по счетам (вкладам) в банках за рубежом, и обеспечение возможности до­ступа к этой информации для уполномоченного органа валютного кон­троля;

- обязательное страхование резидентами рисков по внешнеторговым контрактам, применение обеспечительных мер;

- введение процедуры проверки подлинности таможенных деклара­ций;

- создание информационного банка данных.

Представляется, что введение комплекса указанных экономических, правовых и организационных мер даст возможность добиться определен­ной стабилизации ситуации в экономике, а созданной системе валютного контроля обеспечить соблюдение отечественными предприятиями и орга­низациями - участниками валютного рынка и внешнеэкономической дея­тельности, требований законодательства.

1.3.